进口废物对国内资源环境的作用机制与约束条件

张喆，邱琦 ，胡华龙，李淑媛

环境保护部固体废物管理中心，北京 100029

我国实行废物进口活动许可管理已经有20 多年［1］。随着经济全球化和贸易发展，资源节约和环境保护问题越来越引起世界各国的关注［2］。受重商主义影响，进口贸易相对于出口，对经济增长的贡献一直被理论界忽视［3］，尤其是进口贸易与环境紧密联系在一起的情况下，在实践层面很可能作为国内经济增长的减量因素而被抑制［4］。进口可用作原料的固体废物(简称“进口废物”)作为资源，既有补充国内资源短缺的资源补充效应，也存在加工利用过程造成二次污染的环境风险，但此类情况的发生有赖于合适条件的形成，只有正确设置约束，使之合理，并同时创造一定条件，使进口废物正效应成为主导，尽可能减小其负效应，使之以最安全的方式弥补国内原生资源不足，对于改善和保护国内环境具有重大理论和现实意义［5］。

1 进口废物贸易对国内资源供给的作用机制

进口废物对国内环境的影响是基于其对经济影响基础上分析得到的。根据马克思主义基本原理，社会再生产中生产、分配、交换、消费之间存在着相互联系、相互制约的辩证关系［6］。进口贸易本质属于交换环节，因此，进口废物对国内环境的影响可以界定为从社会再生产的交换环节开始。

1.1 产品效应

国际贸易对环境的影响是通过具有环境影响的商品和服务的国际交换来实现的［7］。根据环境经济学原理，商品的价值由价值和环境价值两部分组成［8］。进口商品环境价值为正值，则该时期进口贸易对进口国环境具有改善和保护作用;反之，进口商品的环境价值为负值，则该时期进口贸易对进口国环境有破坏和恶化效果［9］。

加入WTO 后，我国经济发展和对外开放速度不断加快，制造业原材料的需求大幅增长导致对资源的需求也相应增加，进口废物作为资源的进口需求进一步增大，我国作为进口国，需关注其环境价值［10］。根据进口废物的废物属性，其环境价值一般来说为负值，存在一定的环境污染风险［11］。因此，进口废物通常被视为正价值本体(商品价值)与负价值附加物(环境价值)的复合物，可以通过改善环境价值来提高进口废物的复合价值。

1.2 供给效应

进口贸易的供给效应是指进口贸易从总供给方面对经济增长产生积极的影响［12］，通过进口资源性产品防止国内资源的过度开采，长期以来，成为影响经济稳步增长的主要因素［13］。

进口废物的供给效应是其对我国经济环境影响最显而易见的正效应(表1)。从种类来看，一是对原生原料(如原生矿石)具有补充和替代作用的进口废物，如进口铜废碎料、钒渣等含有国内稀缺资源的废物用作原料可以弥补国内短缺的原生铜、钒钛等有色金属供给不足，防止国内有限的铜矿、钒钛原生矿等资源的低效利用;进口需求是根据国内供给关系而产生，如国内市场铜矿石供给不足，容易引起价格上涨，并通过价格信号，刺激铜矿石开采的加速，不利于保护国内原生矿石资源。二是国内供应具有季节性或区域空间上分布不平衡的原料，某些种类废物并非是产能不足或供应有限，如来源于南方制糖业的废糖蜜，国内供应集中于每年11月至次年4月，而利用糖蜜生产的下游产品(酵母、饲料添加剂等)需要常年销售，且糖蜜旺季与淡季供应价格相差较大，要求的存储条件相对较高，进口糖蜜可弥补生产企业淡季原料供应的不足。三是国内供求信息不对称的原料，如废钢铁和以回收废钢铁为目的的汽车压件［14］，对应国内原料并非国内产能不足或供应有限，而是由于市场功能不完善或信息不对称，一旦国内钢铁原料的价格上涨，可能会误导盲目投资与重复生产行为，造成对土地、资源环境的浪费，通过进口增加了国内钢铁原料的供应量，改善了供求关系，有效防止钢铁价格过快上涨而引起的环境经济等领域的负面影响，特别是可能引发非理性的生产和投资对环境的不利影响。

表1 我国几种主要原材料和再生资源的对外依存度(2011年)Table 1 The degree of dependence on foreign of several materials and renewable resources in China (2011)

1.3 技术外溢效应

技术外溢是指外商投资、跨国贸易等对东道国相关产业或企业的产品开发技术、生产技术、管理技术、营销技术等产生的提升效应，有平行外溢和垂直外溢［15］。技术外溢是非自愿的扩散，可以提高进口国企业的生产力［16］。进口贸易是国际技术扩散最主要的途径之一，也是发展中国家缩短与发达国家技术差距的捷径［17］。

目前，我国允许进口的废物基本上都属于国际上大宗贸易的废物种类。以进口废纸为例，由于分类、分拣等环节的严格控制，用作制浆原料的进口废纸品质远好于国内收集再利用的同类废纸，制浆造纸企业能通过进口贸易的方式购得质优价廉的原料，而国内废纸收集行业通过提高收集和分拣质量从而达到与进口国外废纸竞争的水平，这可视为进口废纸对我国同类行业的技术外溢效应。

1.4 产业优化效应

进口贸易具有引导国内需求、调整和优化进口国产业结构的作用［18］。从长远角度，解决经济对环境负面影响的重要途径要求必须调整产业结构［19］，不断提高第三产业、新兴产业和高新技术产业比重的同时，淘汰产能低下、技术装备落后、污染严重和资源利用效率低下的产业。

进口废物的冲击将刺激国内同类废物产生企业降低成本，提高原料利用率，保证副产品及产生的可再用废物品质。贸易竞争将促使高效率企业达到合理规模［20］，加速低效率企业退出市场，从而提高进口国家国内产品的升级换代以及企业的生产效率和产品质量，促进带动经济结构升级。进口废物是可再利用资源跨国流动的纽带，在全球范围内扩大国内资源的配置范围，从而提高资源的配置效率，使资源从低效率行业向高效行业转移和流动，满足国内潜在的高端需求，推动产业结构提升。

2 进口废物的环境管理约束条件

1997—2012年，我国进口废物数量不断增长(图1)，对我国资源环境的影响也逐步增加。进口废物贸易对国内资源环境的作用机制正效应必须在一定条件下才能尽可能发挥进口废物的资源属性，降低进口废物的废物属性，我国现有的进口废物管理体系是对进口废物活动的约束条件，达到这个约束条件，才有利于国内资源节约和环境质量改善［21］。

2.1 目录管理的约束

根据环境经济学原理，环境的外部性通常表现为外部不经济［22-23］。发展就是燃烧，燃烧的是资源，留下的是污染，产生的是GDP，废物的外部不经济性也是普遍存在的［24］。进口废物应在生产具有消费环保性产品的行业作为原料进行加工利用，由进口废物作为原料生产所得产品的最终市场价值减去在流通和加工利用、消费过程中产生的环境成本后为正值，则该类废物的进口具有环保性。

图1 1997—2012年进口废物数量增长Fig.1 The rising of imported wastes from 1997 to 2012

我国目前对允许进口的废物种类采取的是目录管理模式。对进口废物种类的筛选保证了进口废物在加工利用过程中污染小、环境效益好，同时使得加工利用最终产品具有环保性［25］。近年来，经济的快速发展导致国内资源供应不足，缺口不断拉大，石油、铁、铜、铝、金等矿藏原料需要不同程度进口以弥补国内差距较大的供求关系，部分主要原材料的对外依存度超过50%。经测算，我国2012年从5 487万t 进口废物中得到的废纸造纸原料、废钢铁、再生铜、再生铝、再生塑料等再生资源，相当于节约进口1 906 万t 原木，751 万t 精铁矿，910 万t 铜精矿，1 479万t 铝土矿，2 276 万t 原油。进口废物对原生材料具有明显的替代作用，与开采或者进口原生资源进行提炼加工相比，加工利用过程产生的污染物和对环境的影响更低的进口废物，可列入相应允许进口的废物目录。脱硫石膏等固体废物虽然也可用作水泥等生产行业，但鉴于国内脱硫行业产生量已相当大，且该类废物堆存、处置等均占国内较大资源，该类废物不应列入允许进口的废物目录。当进口货物是否为固体废物有争议时，有相应的固体废物属性检验和鉴别的工作机制。目前，目录加属性鉴别的管理方式，尚不能满足废物作为原料进口的需求，依然有大量有再利用价值的废物由于技术和标准缺乏等原因无法进口;目录中允许进口的个别废物种类，其加工利用过程缺少进一步细化管理。

2.2 审查制度的约束

进出口是国家行为［26］，进口废物的品质决定其后续加工利用过程的污染控制难度，从源头开始，全程控制进口废物品质对于国内环境保护起到至关重要的作用。目前，我国的进口废物管理体系中对允许进口废物实行进口许可审查制度，其加工利用企业必须依法取得进口固体废物许可证，该许可证为“一证一关”管理，并实行“非一批一证”制，按照风险最小化原则实行“就近口岸”报关;对于拟入境进行加工利用的可用作原料固体废物实行环境质量控制，其质量必须符合国家环境保护控制标准或者相关技术规范等强制性要求，在境外出口地，由装运前检验机构实施装运前检验，进口环节经检验检疫部门检验合格方可进境。

2.3 贸易方资质的约束

进口废物管理领域，对于国内收货人和国外供货商分别实行注册登记制度。国内收货人在签订对外贸易合同前，应当取得国家质量监督检验检疫部门颁发的注册登记证书;国外供货商向中国出口废物用作原料前，应当取得国家质量监督检验检疫部门颁发的注册登记证书。目前，所有国内加工利用企业必须具备国内收货人资格，但部分行业低水平利用的现象短期内难以迅速改善。由于中国部分进口废物原料的加工利用企业是由拾荒者起家的，特别是废塑料、废五金等劳动密集型加工利用企业，其设备较陈旧、工艺技术落后、污染防治设施简陋，对环境安全和人体健康存在着危害风险［27］。虽然对加工利用进口废五金电器、废电线电缆、废电机等环境风险较大的固体废物的企业，实行定点企业资质认定管理制度，但通过国内贸易转卖，流入不具备无害化加工利用能力企业的现象时有发生，涉及面大、环节多，整治难度较大。2013年起该资质认定由国家环境保护行政主管部门下放至各省级环境保护行政主管部门，落实属地管理。

2.4 高风险管理的约束

现行的进口废物管理体系对于进口废物活动的风险管理分为2 个方面:从种类来看，对限制进口的固体废物实行鼓励“圈区管理”的政策，圈区管理即建立进口再生资源加工园区，对区内企业进行集中管理和污染统一治理，形成规模效应，完善再生产业关系;从加工利用企业来看，目前已建立定期信息报送制度并发布《重点环境风险监管企业名录》，以确保进口废物发挥最大资源属性同时，环境风险最小。

2.5 国际履约的约束

我国是《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》(简称《巴塞尔公约》)的缔约方，世界上最主要的可用作原料的固体废物进口国之一，也是废物非法转入的主要目标之一，更侧重于对进口废物的管理。面对固体废物自发达国家和地区向中国非法越境转移的共同挑战，中国和欧盟、荷兰、日本等国家和地区在履行《巴塞尔公约》、预防和控制固体废物非法转移领域开展了积极的合作，建立了政策、法规、信息和人员的交流渠道，加强了对涉嫌非法越境转移固体废物的情报交换和联合查证等工作，共同防范和打击废物非法越境转移活动。同时，对非法进口废物的退运与处置机制做出了规定［28］。但尚有部分进口废物主要来源国尚未建立信息交换渠道，如美国。

表2 为2009年1月—2013年10月中欧间废物转移联合查证情况［29］，废物种类主要涉及混合金属(废五金电器、废电线电缆)、金属废碎料(铜铝废碎料)、废塑料、废纸、电子废物等，其他种类的咨询查证单独列出，表2 按阻止非法越境的阶段，将违法情况分为非法转移前被发现并阻止和已转移，需要查处并退运2 种。

表2 中欧废物非法越境转移联合查证的结果(2009年1月—2013年10月)Table 2 The result of joint verifications of illegal international transferring between China and Europe (2009.01-2013.10)

3 改善进口废物优化国内资源的建议

3.1 完善我国进口废物环境管理约束机制

在依法管理约束方面，进一步完善我国废物再生利用的环境保护法律法规、污染防治规范和环境准入条件［30］，建立健全废物环境无害化管理体系，有效实施进口废物全过程管理，及时跟进法律法规的时效性。加强对废物属性鉴别研究，明确其资源特性和废物特性。地方进口废物管理工作应由属地环境管理部门设专人专职负责，加强监管部门对进口废物加工利用的监管能力。在具体监管措施方面，须注重进口废物规划、种类和数量的调控、使考核措施便利化、直接补贴、差别税率等多种差别化政策多管齐下。现行政策尚允许部分种类进口废物开展加工贸易，这与进口废物主要是弥补国内资源不足的宗旨相违背。

3.2 提高国内加工利用行业环境保护水平

进口废物加工利用行业与国内再生资源回收利用行业关系十分密切。在对许可进口废物加工利用企业生产条件、污染防治措施加以要求的同时，应整体规范国内再生资源回收利用行业的环境保护水平并统筹管理，从根本上提高进口废物再生利用效果。提高国内再生资源行业整体环境保护水平，提高加工利用企业聚集度，带动国内就业，企业用以加工利用的废物无论其来源是国内还是进口均实现以无害化方式再生利用废物，以环境保护优化经济发展。探索相关工作经验，对企业的污染风险、非法买卖风险建立分级分类管理机制，建立企业环保信誉管理机制。探索借助独立的第三方审计力量对企业开展审核。

3.3 消除认识误区，重视进口废物的积极作用

进口废物既不能视作洋垃圾也不能简单当成战略资源，在国际贸易中应处理好废物和资源的辩证关系，突出其进口贸易的导向作用。加强对进口废物的研究，采取切实措施发挥其积极效应，着重通过进口可用作原料固体废物，缓解国内资源紧张，突破环境约束，加强国内环境保护力度。根据进口废物的品质和再利用程度，制定相应的国别政策来改善我国对外经贸关系，争取贸易主动权。通过进口废物提升全球资源定价地位。加强宣传工作，让公众对于可用作原料的固体废物和“洋垃圾”有清楚的区分。

3.4 优化进口目录，保持对外贸易的环境平衡

根据我国资源配置情况，适时动态调整现有进口废物目录［31］，使其划分依据更科学合理，增强可操作性。充分利用国外丰裕而国内稀缺的可用作原料固体废物，为国内产业的发展提供丰富的原料来源，提高具有经济与环境引导功能的进口废物的进口比重，进口可直接产生资源的要素以增加供给效应，减少对国内同类自然资源的过度开发对生态环境的破坏，实现经济效益和环境效益［32］。切实加强对进口废物的长期规划和统筹安排。

3.5 加强进口废物贸易合作机制

根据进口废物统计情况，关注进口废物主要种类来源地变化情况。以《巴塞尔公约》履约为平台，加强与欧盟、日本和有关发展中国家与地区相关部门在防范废物非法越境转移方面的合作，健全完善预防和打击废物非法转移的合作机制，强化源头风险控制，并探索退运合作机制和无法退运废物的最终处理机制。探索与主要废物来源国如美国等国家的交流合作机制，填补国际合作空白。提高进口废物的环境执法能力，着重研究相关国际法、国际公约，运用国际环境法相关手段，推动《巴塞尔公约》对非法转移废物活动形成约束性决议，维护和确保我国在进口废物中的环境安全。

4 结语

我国人口基数大，人均资源占有量严重不足，资源瓶颈成为制约我国经济持续发展的一个重要因素。可用作原料的固体废物进口许可证管理已有20 多年的历史，从最初的末端治理发展到现在缓解资源短缺的全面发展阶段。在我国现有的目录管理、审查制度、资质许可、风险管理等多项约束机制组成的管理模式下，进口贸易的产品、供给、技术外溢和产业优化效应得到一定的发挥。当前和今后一段时期，“洋垃圾”及其他禁止入境的废物转入压力将持续存在，因此，应进一步高度关注进口废物贸易的环境挑战，随着贸易形势的变化调整和完善现有的管理制度，优化的约束条件才能使废物进口活动的正效应得以充分体现，确保国家环境安全和国民身体健康。

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