制度廉洁评估关系反腐与改革全局——本刊专访制度廉评反腐专家邓联繁教授

访谈_本刊记者

制度廉洁评估关系反腐与改革全局
——本刊专访制度廉评反腐专家邓联繁教授

访谈_本刊记者

众所周知，制度反腐就是要把权力关进制度的笼子里，使权力不会飞扬跋扈，这也是十八大后反腐的主攻方向。但是，什么样的制度笼子才能有效地关住权力呢？这不能不令人深思。在中纪委研究室近日公开撰文指出“制度廉洁性问题至关重要”的背景下，制度笼子本身的廉洁值得特别关注。

“通过评估促进制度廉洁，通过制度廉洁性评估促进制度反腐”，这在国内反腐倡廉研究领域是一个较为前沿

的课题。湖南省湘西州委党校副校长邓联繁教授（以下简称“邓”）是国内较早研究制度廉洁性问题的一个代表性学者。从去年在本刊第5期发表《法治反腐当让立法廉评先行》以来，他在《人民日报》《中国纪检监察报》《学习时报》《检察日报》《中国青年报》《民主与法制》等报刊杂志发表了系列成果，引起了广泛关注。近日，他就相关问题接受了本刊记者（以下简称“记”）的专访。

用不廉洁的制度去关权力，无异于以卵击石

记：邓教授，您好，我们注意到，近来不少中央媒体都刊载了您研究制度廉洁性评估的文章。首先请简要介绍一下制度廉洁性评估的基本情况。

邓：制度廉洁性评估，简单说就是给制度照照廉洁镜子，以廉洁为标尺给制度正正衣冠、洗洗澡、治治病；它不是凸显制度对廉政建设的重要性，而是强调廉政建设对制度的要求，是我国履行《联合国反腐败公约》的重要体现。2003年通过的《联合国反腐败公约》第五条第三款规定：“各缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防和打击腐败。”

作为缔约国，我国在2003年签署了《联合国反腐败公约》，并先后在地方与中央两个层级推行“制度廉洁性评估”工作试点，主要是评估制度草案本身是否廉洁以及是否有助于廉洁。从试点实践看，“制度”是法律、法规、规章和规范性文件以及更加宽泛意义上的红头文件的统称。

记：我们获悉，作为法学教授的您主要研究法理学、宪法学、行政法学。为何您能在反腐制度廉洁性评估方面发力呢？

邓：我一直关注并从法学角度思考党风廉政建设与反腐败斗争，研究制度廉洁性评估有一定基础。1996～2005年，我就读于武汉大学法学院，完成从本科到博士阶段的学习。读研期间曾与导师合著《党的作风建设的新视野》（人民出版社2002年版），在《人民日报》（理论版）等发表廉政建设与依法执政方面的论文10篇。2005年回湖南到中南大学法学院工作后，2006年策划成立了中南大学法学院廉政法治研究所并被院里任命为所长，在《检察日报》《湖湘论坛》等报刊发表《将廉政纳入法治建设总体进程》《从廉政法制到廉政法治》《法治建设的廉政课题解析》《廉政建设的法治道路探析》等论文，得到了教育部纪检组、湖南省纪委、湖南省人民检察院等的肯定。2010年，以该所为基础，提出成立湖南省预防腐败研究基地暨中南大学预防腐败法制研究中心的建议，受到湖南省纪委采纳，我担任了该研究中心主任。

集中精力研究制度廉洁性评估也可以说是逼出来的。2011年12月，我到湘西州委党校工作，学校科研工作由我分管，有关领导要求我作表率，带队伍，出影响。那么从哪入手呢？从各方面情况特别是师资队伍看，纯粹的法学专业难以突破，党建则大有空间。于是想在之前的廉政研究上寻求突破。十八大后反腐败提速，这使我坚定了我的选择。35岁后，我想在科研上定型，打算从之前在面上泛泛地研究廉政法治原理，过渡到集中研究一个具体的廉政法治问题上，将研究做大做强。2013年3月，在初步选定了几个课题后，我赴湖南省预防腐败局寻求咨询与指点，有幸得到肯定与支持，敲定了主攻制度廉洁性问题这一课题。在湖南省预防腐败局与湘西州委党校彭民健校长的支持下，2013年6月，湘西州委党校正式下文并挂牌成立制度廉洁性评估研究中心，由我担任研究中心主任，从此开始一段新的“创业”历程。

记：制度廉洁性评估的重要性究竟在哪里？有什么现实意义？

邓：制度廉洁性评估的理论意义与现实价值都很大。制度反腐已经成为共识，以习近平为总书记的新一届中央领导集体更是明确提出“把权力关进制度的笼子里”。制度反腐是依靠“制度”进行反腐。那么，“制度”靠不靠得住？类似地，选择制度笼子去关权力是一回事，制度笼子能否把权力关进去则是另外一回事。权力天生具有扩张性、专横性、强制性，有人以猛兽喻之，是很凶的。“打铁还需自身硬”。不廉洁的制度当然硬不起来，用不廉洁的制度去关权力，不是异想天开、白日做梦，就是以卵击石、飞蛾扑火。因此可以说，制度本身廉洁是制度反腐的基石，须臾不可忽视。

特别需要强调的是，新一轮改革的大幕已经揭开。改革既是制度大变革的过程（侧重改革的外在形式）；也是利益大调整的过程（侧重改革的深层实质）。国内外改革历史证明，新旧制度变革时期，容易出现制度真空，从而出现大面积的寻租腐败；同时，一些改革举措以改革为名行腐败之实，腐败穿上了制度的外衣，制度成为腐败的烟幕弹。以上情况，使得改革时期往往成为腐败高发期。中纪委研究室1月21日在《中国纪检监察报》公开撰文《深化改革要体现惩治和预防腐败要求》，指出：“全面深化改革，制度廉洁性问题至关重要。”2月6日的新华社通稿重发了该文的主要内容与该论断。作为解决制度廉洁性问题的专门途径，制度廉洁性评估在新时期的特殊价值更加凸显，关系到廉政建设与全面深化改革的前途。

只有让权力进“制度笼子”，官员才不会进“铁囚笼”

记：您怎么看习近平总书记强调的“把权力关进制度的笼子里”？

邓：这非常形象，非常重要，为推进制度廉洁性评估提供了强大动力。因为它强调的是“关进”，这侧重“结果”“有效性”，而不是“关”，这侧重“过程”与“必要性”。为了实现“关进”的结果，增强有效性，就需要加快解决制度廉洁性问题，而不能不问制度本身的好坏。

此外，“把权力关进制度的笼子里”还具有浓厚的人文关怀。美国前总统小布什曾经演讲时说过：“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，不是政客们天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有驯服了他们，把他们关起来，才不会害人。”这段话在我国流传甚广，其核心意思是“把统治者关进笼子里”。关“统治者”是现象，实质是“关”其权力。

小布什与习近平总书记的讲话，体现了中西文化上的差异，西方注重直观与经验主义，我国则更加注重透过现象看本质，擅长总结和挖掘更深层次的东西。对官员来说，面临一个“单项选择”：是手中权力进制度的笼子，还是自己承担进铁囚笼的风险。与其一些官员最后进入铁囚笼，不如先让他们行使的权力进制度的笼子。因此，“把权力关进制度的笼子里”，表面上看是束缚了权力、束缚了官员，是对官员们无情，实则是有情，是对官员们的爱护与保护。

记：除了制度廉洁性评估，把权力关进制度笼子还需要从哪些方面着力？

邓：习总书记刚提出把权力关进制度的笼子时，就什么样的制度、什么样的笼子、怎么关等问题，大家提出了很多想法，没有达成共识。十八届三中全会在这方面有所突破。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在第十部分“强化权力运行制约和监督体系”中开门见山地指出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”这个三位一体的新论断，以制度开头与结尾，权力贯彻始终，指明了把权力关进制度笼子的方向。现在的主要任务是贯彻落实，我建议每句话要突出一个关键字。

“用制度管权管事管人”要突出一个“硬”字。一方面是要敢碰硬。无论对人、对权还是对事，都要敢去碰硬，敢打老虎，敢涉险滩，敢啃硬骨头。另一方面是会碰硬，以更大的智慧解决沉疴痼疾，不能蛮干。再一方面是保障制度笼子本身过硬，避免制度笼子出现硬伤。

“让人民监督权力”要突出一个“实”字，即落实，更加实在与现实。习近平总书记多次说：“权为民所赋。”人民是主人，官员是公仆，主人监督仆人天经地义。关键是要有途径来监督，监督要管用，而不是走过场。要努力让人民群众在监督权力上有感觉、有信心、有渠道、有效果。

“让权力在阳光下运行”要突出一个“全”字，就是不留死角，正如通常所讲，阳光普照，让阳光照进每一个角落。“腐”字，从字形上看，是肉在府内。肉在府内怎么成为“腐”字呢？因为府内、屋内阳光少，甚至没有阳光，可见“阳光是最好的防腐剂”不仅非常生动，而且非常深刻。对此，我有直接的生活体会。我到湘西工作后，住在一楼。南方湿气很重，一有太阳我都要把衣服拿出去晒，有一次出差时间长，我回去后发现衣服被子都发霉了，由此深切感受到阳光的珍贵。当务之急是强化各领域各单位的信息公开，不仅公开权力运行流程，而且公布权力清单，从源头上减少腐败空间。

少数人靠觉悟，多数人靠制度，所有人靠文化

记：据悉，您受邀参加了2013年12月18日在台湾举行的第六届中华廉洁文化论坛，提交了《制度廉洁性评估的文字学分析》论文，并在论坛上作了主题发言，受到海峡两岸专家的好评。作为法学教授，请问您为什么从文字学角度思考制度廉洁性评估反腐败问题？

邓：文字是文化的化身，从文字学角度思考制度廉洁性评估，实际上是从文化角度审视制度廉洁性评估。这是研究深化的需要，也是我2013年反腐研究的一个重要收获。我从本科到博士，学的都是法学。工作后，从事的也是法学教学与研究。之前就是从法学角度研究廉政问题，侧重惩防腐败体系中的制度问题与监督问题，而忽视其中的教育问题。随着思考的深入，特别是在思考制度廉洁性评估的正当性与具体评估标准时，深感绕不过对“廉”字的深入解剖。在梳理“廉”字来龙去脉与相关廉洁文化的过程中，越来越感到廉洁教育与廉洁文化建设的重要性。

我曾当面听湘西州常务副州长邝邹飞说过，一个人出问题，需要从其素质上找原因；一批人出问题，则需要从制度上找原因；一代人出问题，则需要从文化上找原因。我深以为然，很受启发，认为通常说的“少数人靠觉悟，多数人靠制度”不错，但不够，还没讲完，还应该补充“所有人靠文化”这一句。非常幸运的是，我的这一浅见得到了湖南省华夏廉洁文化研究会副会长、秘书长汪太理先生与《湘声报》（湖南省政协主办）编辑王勇的肯定与鼓励，得以发表在《湘声报》上。廉洁教育与廉洁文化建设非常重要，要切实加强与改进，增强实效。

记：对“廉”字进行文化上的思考，对您的制度廉洁性评估是否产生了好的影响？

邓：有意想不到的好收获。正本清源方能腰杆硬。要对制度进行廉洁评估，首先就得明晰“廉洁”的含义，否则就会张冠李戴、南辕北辙。那么，“廉”是什么意思呢？其含义很多，但本义是“边”。“堂之边曰廉。”“堂之侧边曰廉。”“边谓之廉，角谓之隅。”《说文解字》等古籍中的以上注释，很有启发性。“边”不是中心，重要吗？可以缺少吗？当然重要，当然不可或缺。因为，一个物体没有边，就无法定型。

十八大与十八届三中全会强调，到2020年使各方面制度更加成熟更加定型。制度的定型，自然也需要制度有边界。无论从“形”还是“神”的角度看，制度的边界都与“廉”分不开。立足“廉”的本义来回答为什么制度要廉洁与怎么样开展制度廉洁性评估等问题，是很有说服力的。同样，立足“廉”的本义，有助于完善制度廉洁性评估的判断标准这个核心问题，促进形成制度廉洁性评估的中国范式，强化我国制度廉洁性评估的国际话语权。

记：可见您已经开始在古今中外的制度与文化交融的广阔视野上思考制度廉洁性评估了。您对推进制度廉洁性评估有何建议？

邓：在我的系列文章与接受《中国青年报》《法制晚报》等的系列采访中，我围绕评估依据、评估主体、评估对象、评估内容、评估时间、评估步骤等实体与程序问题提出过一些建议，借此机会再提两点建议：

一是建议加快面向全国推行制度廉洁性评估。《国家预防腐败局2013年工作要点》明确规定：“（五）全面开展制度廉洁性评估……研究部署面向全国推行制度廉洁性评估工作。”习近平总书记1月14日在中央纪委三次全会上发表重要讲话时强调，各项改革举措要体现惩治和预防腐败要求，同防范腐败同步考虑、同步部署、同步实施。这为推进廉洁评估特别是制度廉洁性评估提供了发展契机。因为各项改革举措“是否”体现了惩治和预防腐败要求，都不能由改革举措自说自话，而是需要进行客观的评估。按照习总书记关于各项改革举措与防范腐败“三同步”的要求，既然全面深化改革已经在全国范围内紧锣密鼓地开展，那么，加快在全国范围内推行廉洁评估特别是制度廉洁性评估就成为应有之义。

二是建议完善制度廉洁性评估的内容与标准。内容与标准不明，是各地试点的通病。最突出的问题是泛化，将制度科学性与合法性作为制度廉洁性评估的部分内容。建议立足廉的本义“边”，重点评估是否存在扩张权力、争夺利益、弱化责任这三个问题，建立健全评估标准体系，实现评估内容与标准的专业化与中国化。

记：您对“廉”字含义进行溯源与运用确实让人耳目一新，作为“70后”反腐研究专家，您在弘扬廉洁文化方面有什么打算吗？

邓：有所打算。我通过考察“廉”的传统文化含义，深化了制度廉洁性评估，也夯实了反腐研究的基础，深化了对有些廉政问题的理解。比如说，通常把廉洁从政喻为官员的生命线、红线、底线、高压线，有人认为这过于拔高了。其实不然，因为这些说法都是立足于重申“廉”的本义“边”，超出这个“边”，当然就面目全非了。今年1月召开的中纪委三次全会要求以零容忍的态度对待和惩治腐败。为什么要对腐败零容忍？不仅仅是借鉴域外经验的结果，也是“廉”的传统文化本义使然——腐败是过“边”行为，是越界现象，当然要零容忍。新一届中央领导集体反复强调要有底线思维，宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底。廉洁就是从政底线，必须守住这条底线。

可以说，我初步尝到了廉洁文化与廉洁制度融合研究的甜头。作为廉洁文化研究的一名“新兵”，我接下来将牢记“文化是制度之母”这句国内外学界都反复引用的名言，以学习为重，“恶补”廉洁文化知识，争取在廉洁文化与廉洁制度的融合研究上有所发现，有所作为，为普及与弘扬廉洁文化贡献微薄之力。

人物简介》》

邓联繁，男，1977年出生，博士、教授，中共党员。2005年10月因科研成果突出被破格评为中南大学教授，2011年11月到湘西州委党校工作，现任湘西州委党校副校长，吉首市委常委、副市长（挂职，从2013年7月开始）。曾在中国人民大学法学院与美国埃默里大学法学院访学。曾任中南大学团委副书记、中南大学法学院宪法学与行政法学研究所所长。兼任中国法理学研究会理事、中国宪法学研究会理事、中国行为法学会理事、中国廉政法制研究会反腐败司法研究中心副主任。

主持省部级以上课题15项，出版专著3部，在《中国法学》等国家核心刊物发表学术论文33篇，其中2篇被《新华文摘》全文转载，9篇被人民大学复印期刊资料全文转载。研究成果多次获《人民日报》《光明日报》等国内权威媒体报道、转载。曾参与《湖南省行政程序规定》《湖南省政府服务规定》等湖南省内多部立法的起草与修改论证，2013年作为中央政法委特邀专家参加有关法治建设研究与文件起草。兼任湖南省普法讲师团讲师，系湖南省2012年、2013年普法读本副主编，2013年获“全国社会科学普及先进个人”称号。