浅析行政检查

陈思明

（周口师范学院，河南周口466001）

行政检查作为行政监管常态化的重要形式,随着持续性监管需求在食品安全等领域凸显，从行政法学角度对行政检查进行分析不无裨益。我国传统行政法学对各种行政行为方式往往进行孤立地研究和构建，忽视对制度落实等情况的后续检查及反馈，行政检查制度自然没有得到应有的重视。“现实情况是，实务界和理论界对制定行政规范性文件、行政许可等活动方式，以及行政强制和行政处罚，行政复议和行政赔偿等的实施已做了相当的努力并取得了一定的成效，该是将注意重点转移到行政检查的时候了，全面、动态的行政法实施要求行政检查在行政法实施中发挥更加突出的作用。”

为使行政检查制度能够发挥应有的社会作用，需要适度挖掘行政主体行政检查的现实法律动因，以合理动态定性促进行政检查法律规制的科学发展。

一、行政检查的外延拓展

行政相对人常常被认为是行政检查的被检查人。其实，行政检查不仅存在于行政主体和行政相对人之间，在行政主体之间同样存在着行政检查活动，而且内部行政检查在一定程度上是行政主体对行政相对人进行检查的重要动因，内部行政检查在检查范围、检查深度、检查频率等诸多方面影响着行政主体对行政相对人的检查。所以，应当适时拓展行政检查的外延，以利于形成对行政检查的全面深刻认识。

一方面，庞大的行政体系中，绝大多数的行政活动、行政行为或行政过程属于内部行政行为，如果将行政法学的研究视野只框定在外部行政行为内，必然导致对行政主体的绝大多数行为疏于管控。另一方面，将内部行政检查行为纳入行政法学研究范畴，可以深化行政机关工作人员依法行政、依规办事的理念，引导外部行政检查行为不断改进和完善。各级领导干部和公务员运用法治思维和法治方式开展工作的能力和水平的提高，不仅体现在和行政相对人打交道过程中明确依法行政的重要意义，同样在内部行政管理活动中也要相应提高法律素养。只有这样，依法行政的理念和实践才存在稳健的根基。更为重要的是，内部行政检查往往是外部行政检查的依据和内在动力，外部行政检查的具体标准、内容、范围等也常常是根据上级内部检查的要求而确定。另外，在基层内部行政检查中，被检查行政主体有时也要求作为行政相对人的公民、法人的代表人员等参加。所以，从行政机制现实运作特点看，规范内部行政检查应当成为规制外部行政检查行为的必然前提。

从行政法学研究角度讲，对外部行政检查应当偏重于行政相对人权益适当保护，对内部行政检查行为规制应当侧重于行政监管效益的法律考量。具体来讲，在内部行政检查行为的法律规制中，适宜通过规范行政检查的启动条件、程序等降低内部行政检查的成本，提高行政检查的社会效益。毕竟行政主体开展各种检查的开支需要由各级财政负担，广大社会公众作为纳税人最终为行政主体的内部行政检查行为埋单。值得注意的是，部分内部行政检查行为有时直接牵涉公民、法人等行政相对人的利益，此种内部行政检查应当履行行政公开的义务，尊重利益相关方的参与权和话语权。

二、行政检查行为的动态定性

现有很多研究成果几乎都探讨了外部行政检查行为的法律性质，无外乎对行政检查行为是行政事实行为还是行政法律行为、是否具有独立性等法律问题进行集中论述，在研判了行政检查行为的法律性质后就从行政程序法的角度进行细致的制度构建。尽管此种研究模式突出了行政程序规制的意义，但在我国行政程序法缺乏法定文本依据的情况下，更应当从行政检查行为的现实规制状态入手分析。为建构对行政检查实践具有指导意义的法律规制模式，域外有代表性国家的行政检查经验更值得借鉴。“分析美、德、日三国行政检查的法律规范模式，尽管因法律传统、法制体系不同而有差异，仍能得出共同立法经验：（1）行政检查要有法律授权，尤其强制检查必须有法律明确授权，不能任意援引组织法的笼统授权，或任意解释其他法律作为实施检查行为的法律依据；（2）区分不同性质的检查行为，用不同规范规定。任意检查，包含在行政管理权中，一般不再需要特别授权；间接强制检查，要在立法规定检查权的同时规定对拒绝检查者有权行政处罚；直接强制检查，严格遵循法律保留原则，必须由法律明确授权。（3）重视事前令状主义、事中程序控制、事后司法审查以及判例引导的作用。这些都是我国行政检查法律规范应当借鉴的。”换言之，对行政行为的定性首先还是需要与其他行政行为进行关联思考，这有助于定性研究的实践价值充分发挥。从深层次讲，就是要从行政法制现状出发，对行政检查进行动态的法律定性。在起始阶段，不妨将行政检查视为行政处罚、行政强制等具体行政行为的重要组成部分，以较完善的具体行政行为推动行政检查行为的规范化发展。在完善阶段，可以更加理论化的观点，将行政检查定性为具有独立性的具体行政行为，基于已有的行政检查的规范化经验，进行深入的行政检查法学理论研究。或许此种分阶段法律定性的理论基础并不充分，但其具备充分的现实实用价值。因为，将行政检查直接定性为具有独立性的具体行政行为，尽管有助于在行政程序上进行全面的制度构建，但是不免与其他已然成型的具体行政行为缺乏必要的沟通，而且行政程序法律规制在缺乏顶层设计的情况下难免存在不规范等问题。所以，兼顾理论与现实的双重需要，应当对行政检查行为进行动态的法律性质定位。

当然，分阶段的动态定性也存在着行政检查与行政处罚、行政强制等行为的区分问题。在这方面，我比较赞同借鉴民事、刑事法律中责任竞合的概念，引入行政行为竞合的概念，方便对行政检查行为与行政处罚、行政强制等的关系进行理顺和救济。“行政行为的类型化划分虽然尽可能地使概念之间的边界能够清晰明了，但是由于行为本身存在关联性导致仍然存在概念交叉的地带。行政检查与行政强制之间就常出现这种状况。”“这意味着当面对行政行为时，不仅要考虑到其独立性而且还要考虑到其可能存在的竞合性，如此才能全面科学地规范权力和保护权利。对行政检查行为的规范以及保护行政检查相对人的合法权益就应当全面关照其独立性和竞合性的问题”

从被检查方来讲，采纳行政行为竞合的意义在于对救济渠道的选择权。被检查方在行政检查中权益受到不利影响时，可以在多种选择方式中做出有利于己方的选择，从而对行政检查主体给予最严格的制约。从行政检查主体角度讲，引入行政行为竞合理念，为严密规范行政行为各环节提供了理论契机，促进提高行政检查措施和检查方式等的科学性和合法性。从行政法学研究角度讲，行政行为竞合成为行政行为类型化的重要补充，可以弥补行政法学类型化研究模式带来的分裂式研究弊端。

[1]沈国琴：“论行政行为的独立性与竞合性— —以行政检查行为为例”，载于《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2012年第2期，总第156期，第52-53页。

[2]魏丽平：“行政检查法律规范研究”，中国政法大学2006年硕士学位论文，第29-30页。

[3]朱维究、刘永林著：“论行政检查与行政法实施— —以确保行政规范性文件得到真正落实为视角”，载于《政治与法律》2012年第7期，第4-5页。