南非水质综合管理的新思维

［南非］ L.博伊德 等

1 概述

本研究获得了水资源研究委员会的赞助。为了所有用水方的利益，该项目的目的是开发一个概念框架，调整水质和饮用水水质管理，支持水资源利用的有效管理。该项目包含对国际文献进行综述，以及回顾南非水资源和饮用水水质相关的法律文书和管理流程，其中包括:水务和林业部(DWAF)的水务法、国家水法、国家水资源战略、5 a水质监测计划以及南非饮用水水质框架等。

回顾文献，可发现一些国家已经在实施全流域管理方法。然而，许多策略，尤其是在发展中国家，其管理仍然集中在自来水厂和输水系统的水质。仅依据综合流域－用户水循环的管理模型，基于现行立法建立的管理框架是不够的，因为它将原水水质和饮用水水质间的立法和体制框架分割开了。此外，它主要集中于监控而不是管理水质。因此，南非当前管理框架是反应式的，而不是主动的。在一般发展中国家，特别是南非，国家法律规范的贯彻执行是公认的弱点。

目前，国家层面水质管理系统非常复杂，且被定位在一个非常高的水平:全国性的(对于水质)和市政的(对于饮用水水质)。

概念模型的开发是基于良好的水质符合每个人的最佳利益。然而，当前的管理方法在一定程度上将良好水质与责任联系在一起，并没有认同这个前提。因此，该管理方法习惯性地基于相对高层次的政府，不包括潜在的社区结构，它们也应该对自己消耗和非消耗的水负责。应该指出的是，这种情况下的"社区"是指有共同利益的一群人或组织，关于他们地理区域中的水质和水量。

2 方法

采用交互论坛的方式来构建一个水质综合管理(IWQM)的概念框架。与会者包括全南非供水和卫生(水服务)以及水部门的利益相关方。

将利益相关者的讨论和意见可归类为如下主题。

(1)指导原则，支撑模型。

(2)背景条件，实现模型。

(3)管理框架，决定管理方法的结构化(谁管理)。

(4)管理要求，确定水质和水量的管理方式(怎么管理)。

(5)更广泛的背景问题。

3 综合水质管理模型

模型本身基于一个总体的理念，即“每个人都在下游”——每个人的用水都会影响到他人的用水。当谈论一个思维模式的变化时，在背景中一般是指传统思维中认为水管理是一个机构责任，亦即由特定的法律或规章制度赋予特定机构的责任。然而，如果模型基于“每个人都在下游”的理念，可能会设置成各用户都是水管理者。

3.1 用水循环

用水循环衍生自流域－消费循环，这是南非水务部门饮用水水质框架(DWAF，2007)中使用的最基本的方法。然而，相比于IWQM，流域－消费循环结构更具体涉及水服务供应机构的饮用水水质管理。用水循环(见图1)是管理模型的背景。在某种意义上是IWQM框架的背景，因而需要对用水元素进行管理。

图1 将降水作为消耗水的用水循环

3.2 定义原则

基于在协商过程中提出的先后顺序，拟优先确定以下原则。本文中，将这些原则定义为被承认是真实的及可作为推理或行为基础的一种概括。因此，这些原则支持南非IWQM的概念模型。

(1)必须合理地对水进行评估。基于水资源的可用量和日益匮乏性，赋予水价值非常重要。水的价值概念应该包括下游污染的成本、水的社会经济价值、公众健康角度的净水的重要性等。因此，没有充足水的原则应该包含对水不同价值的理解，而不是仅局限于没有足够水的事实。

(2)机构负责管理水的同时必须对水质负责。由于复杂制度框架和当前对合作治理的理解，目前框架中水质的职责不明确。因此，确保责任明确非常重要，这样机构的负责人能够清楚地了解必须进行水资源管理的标准，以便对机构是否正在履行水质义务进行评估。最后，必须在水管理机构的各级部门中明确水的高质量管理规范。

(3)水量和水质密不可分。质量“差”的水将降低水的可利用量，较少的水会加大水中污染物的影响。尽管这些是显而易见的，但大部分文件、法律、规章以及研究中都是分开论述的，要么是水质，要么是水量。

(4)必须将污染者自付原则应用于水污染的真实成本中。这是一个众所周知以及广泛接受的环境政策原则，在国际上广泛应用于各种机制。然而，它确实提出了“支付什么?”的问题。

以水污染来说，一起污染事件总有“下游成本”。必须从字面和比喻两个意义去理解“下游成本”一词。可能是支付给位于发生污染事件下游用水户的费用;也可能是由于事件现场及其下游的环境恶化所导致的、且随时间逐渐增大的成本。“下游成本”也可能指间接成本，如因缺乏干净的可用水导致社会无法发展的成本。因此，污染者自付原则中涵盖“支付什么?”的扩展定义非常重要。

(5)不可接受以日益恶化的水质为成本的短期经济收益。这一原则主要针对向下水道排放污水的排污者征收费用，污水排放会对污水处理厂及其最优运作能力产生影响。当排放的“下游”成本会对水资源引起严重的长期影响时，排污者简单支付增加的费用是不可以接受的，必须与治理其排放废污水的总成本比较，权衡通过征收这些费用获取的短期经济效益。此原则与水的适宜评估密切相关。

(6)每个人都应获知水质信息(不是数据)。每个用水户都应对水质负责。重要的是，各个层面都应对水质有一定的了解，这就需要“滚动式”的水质数据，易于公众更广泛地了解。

3.3 背景条件

针对该模型，“背景条件”一词是指能够支持框架实施，从而对水质产生间接影响的水质外部条件。可将其归纳为八大主题，其中3个与水质间接相关，5个针对更具体的水质问题。影响IWQM的外部问题包括:

(1)针对在有关的教育宣传方面，应将用水循环作为基础知识;

(2)如何制定不同层次的有效战略规划，对大多数发展中国家来说是公认的挑战;

(3)资金，支撑IWQM的重要条件。

基于背景条件下，从以下几大类确定广泛的方案或举措，落实到位，推动IWQM框架的实施。

(1)水价(包含废水)整合问题，如成本－效益激励和回收计划。

(2)管理系统和工具(适用于各种“水平”)，如河流健康计划、其他现有水资源管理系统或水安全计划。

(3)管理单位间的沟通交流以及公众信息获取(包括思考如何为公共消费包装水质信息)。

(4)责任，包括执行污染者付费原则、强制机制和实施政府监管。

(5)改善机构能力。

影响IWQM，但不包含在八大类别中的两个附加条件是:

(1)了解当前南非19个水管理区域决定性的流域管理结构及其作用和职责。

(2)研究中应该包括替代和适当技术的研究，以及对某些已建立的参数再估计，如:资源水质目标(RWQO)，因为该参数不适用于全流域。

应当承认，某些背景条件需要借助大的，有时甚至是国家级方案来决定，因此可能需要一定的时间才能确定。需重点注意的是，尽管模型运行不依赖这些已经确定的背景条件，但是如果这些背景条件一旦确定下来，即可以显著增强模型持续运作的能力。同时还能有助于实现模型的更大范围、更低成本的应用。

在定义原则和背景条件确定以后，重点就是谁是“管理者”。部分问题在于水质管理职责通常处于一个较高的水平，并基于各个机构。为分解这个问题，建立了管理单元的概念以及适宜这些单元的框架。

3.4 管理单位及管理框架

本文中一个管理单元即指一个地理区域。该区域不一定是同质或连续的，但因具有用水水平“低”的共同特点和水质“高”水平管理的机构责任，而被作为一个单元进行管理。许多确定的管理单元与现已成立的机构，如直辖市、流域管理机构或用水协会达成密切合作。对应于管理单元类型，有以下4个级别的管理。

(1)社区。记住，这里的社区从某种意义上来说，是指对其地理区域内的水质水量具有共同利益的一群人或一些组织，社区式管理可以包括任何内容，从单个工厂到一个小村庄(非正式的或其他方式)，再到参与灌溉计划的农民。

(2)直辖市。在南非，设立水服务管理局(WSA)的直辖市有责任给管辖区内的居民供水，且大多数市政当局对污水的处理和排放也负有责任。这就意味着尽管他们对水质标准存在制度问责，但往往又缺乏有效管理这些过程的能力。此外，除了水务部门(DWA)，目前缺乏报告相邻直辖市间水质情况的正规机构。

必须指出的是，不是所有的直辖市都是这种情况，有些直辖市具有很强的管理能力(和绩效结果)，同时与其他直辖市和流域管理机构一起实施了非正式的报告机制，然而这并不规范。

(3)流域。目前南非划分有19个水管理区(WMA)，这些水管理区由一个或多个流域组成(有些多至8个流域)。依据国家水法(WA，1998)，这些地区受管于流域管理机构(CMA)或水务部门(若流域管理机构未成立)。流域管理机构对其管辖区内流域的水质具有机构职责，可通过贯彻区域内所有水资源的资源水质目标进行管理。

然而，建立所有的资源水质目标是一个长期的过程，且实施进展缓慢。尽管立法程序不完整，在这个模型中，作为一个管理单元的一个流域管理机构或甚至是在流域层面上的一群用户，会因此开始水质管理进程。管理单元适用于单个流域或水管理区边界圈定的流域群。

(4)区域/国家。这种水平是指区域(或省)边界(那些并不总是符合流域边界)和国家边界。依据国家水法(1998)和水服务法(1997)，这里存在明确的制度责任;同时在该尺度下的模型，背景条件变得越来越重要。考虑到概念还处于相对初级阶段，模型目前还没有在此管理水平下进行测试。

管理框架的基本前提是将IWQM分解为易处理的区域，以此将管理单元之间的报告简化为简单的“是”(质量和数量参数都能满足)或者“不是”(参数不能满足)。

这种方法需要进行有效的审计，不过是以相邻管理单元互相审计的方式构成。更确切地说，如有需要，管理单元负责审计进入其地理范围内的水质和水量，然后报告给管理的下一级;以及相邻水源地的上游管理单元。

通过可应用到模型各层面上的简单通用业务流程，表明“怎么”成为模型重点。

3.5 IWQM业务流程

业务流程可定义为完成特定活动的一个过程。本文指的就是IWQM。就意义而言，IWQM业务流程中的各类要素可通用于各管理水平或各管理单元，因此业务流程的每个方面都必须显现在各个管理单元中。然而，各要素的细节将根据管理单元的类型而有所不同。常用的IWQM业务流程如图2所示。

图2 IWQM的通用业务流程

考虑到与管理单元有关的特定原则和背景条件，IWQM的最终目标是在一个特定的管理单元内达到特定的目标。如何实现?可以通过多种工具，例如直辖市的水安全计划(世界卫生组织(WHO)，2005)或者工业综合水和废物管理计划(IWMP)(水务部门，2008)。

首先，重要的是建立一个管理机制。IWQM的管理机制必须包含特定的元素，这些来源于世界卫生组织水安全计划。然而，正如前面提到的，水安全计划并不适用于管理范围内的每一种情况。

但是，每个工具中都必须包含特定的元素:

(1)风险评估/风险分析;

(2)风险管理;

(3)应急计划。

危害和风险评估将确定对各管理单元业务流程实施极为重要的关键风险因素和关键控制点。业务流程以绩效目标(每个管理单元的具体目标)和关键控制点为基础，其中绩效目标必须设置关键风险因素(CRF)以及必须被各管理单元识别的关键控制点。

一个关键风险因素被定义为一个点或者一个过程，如果发生故障，关键控制点的绩效目标将不能实现。关键控制点被定义为一个风险，同时需要技术目标措施/参数范围。这通常是由监管控制来定义，且通常是一个监测点(虽然不一定是水样监测点)。

管理单元内可能需要设立关键控制因素或关键控制点的区域，比如有污水处理厂(或污水处理厂的不同点)、市级水库或泵站、工厂洗衣间的排水系统，甚至多个农场肥料使用的管理处。

执行管理机制的关键任务需要具有一定的技能。若管理单元中不能提供技能培训，则下一级管理单元应提供相应的支持。任何情况下，当一个管理单元成立后，普遍提高对IWQM和特定管理单元实施过程的认识很有必要。技能评估将决定需要进行培训和支持的地方，以及采取何种形式的认识活动。

管理单元的细节将决定水质达到绩效目标所需的管理工具类型，这些绩效目标由管理单元自然面积内的每个关键控制点确定。在较大的管理单元中，关键控制点将出现在其中较小的管理单元的边界。例如，城市管理单元将在社区或用水户协会管理单元边界设立关键控制点，而不是在较小的单元内部管理这些关键控制点。

业务流程中一个比较关键的方面是管理单元中信息流的明确定义，它确定了这个管理单元将其是否实现绩效目标报告给链中的其他管理单元进入管理单元的信息流还涉及与其他管理单元默认相关的审核和实施机制，如最小流量退出管理单元的规则;或者制度审核机制，如取水许可证条件的监督或城市工业废水排放许可证。

业务流程中，最后也是最重要的方面是问责追踪。在模型中作为一个管理单元，一个特定的人(或被诸如用水户协会或愿意为目标承担责任的人的授权)必须签名作为目标管理单元的责任人。对该签名不授予制度问责的理解是非常重要的，换句话说，没有人可以就不满足绩效目标提出诉讼。

然而，每个管理单元必须同意他们对管理链中的其他用水户是有责任的，以确保当目标不太可能被满足时报告给相关的居民。这是具有相互影响的用水户之间的共同理解，旨在唤醒“每个人都在下游”和“每个用水户都是水的管理者”的理念。

4 IWQM模型在布里德河流域上游的应用

IWQM模型目前正在南非开普省西部的布里德河流域进行测试，随后将细化。该流域隶属于布里德水管理区域和布里德河当地直辖市。

流域内主要用水户为葡萄农场、葡萄园、城市用水，包括非正式居民用水和污水处理厂，诸如宠物食品生产企业和酿酒厂之类的各个行业，以及养鸡场和养猪场。和这些用户相关的主要问题是，因其生产而造成的农业和工业扩散性污染;从城市正式和非正式区域造成的面源污染;由工业和污水处理厂造成的点源污染。

分析中，给出了每个管理单元中的关键风险因素和关键控制点的一些例子，以说明上述定义的关键风险因素和关键控制点之间的关系。例如，如果关键风险因素1的目标不能满足，那么潜在的地下水污染可能会给那些将地下水作为生活用水的用水户带来潜在的健康风险。同样，如果关键风险因素2的目标不能满足，那么海克斯河的潜在污染将会更加严重(关键控制点2的目标将不能满足)，而且潜在富营养化将会增大对下游用户的影响。

表1说明了处于较低水平的管理单元的关键控制点(例如关键控制点2)可能成为更高层次的管理单元的关键风险因素(如关键风险因素4)。应注意，在管理单元范围内，必须报告内部的关键风险因素。当管理单元穿过比一个养鸡场更大的地理区域时，就变得特别相关。

另外，表1还表明了一个管理单元怎样审核另一个管理单元。在上述的例子中，处于较低层次管理单元的关键控制点成为更高层次管理单元的关键风险因素，然后较低的管理单元会向下一级管理单元报告关键控制点的结果。下一级不需要每次都对结果进行审核，但只要需要就得审核。这样也减少了取样。

表14个管理单元确定的关键风险要素和关键控制点示例

5 结论

IWQM方法在建立一个水平和垂直报告框架时，将水管理划分为较小的管理单元。模型的另一个优点是水质责任是基于较小地理面积的，而且相邻区域(水平责任)和管理下一层次的责任是随着管理单元的建立而建立的。这允许水质责任集中在较小的管理单元，而不是扩散到更高的管理层次。换句话说，使所有用水户意识到对南非水资源保护和利用带来的影响自身负有责任。

布里德河流域上游不同管理单元上的关键风险因素和关键控制点的识别结果表明，管理框架的不同层次和管理单元的不同类型都是可扩展的。该过程的复杂性在于细节，而不是过程本身，因此较大的管理单元必定会有更多的关键风险因素和(可能的)关键控制点。

最初实施阶段中出现的结果是:如果转换成一个基于Web系统中的不同管理单元可报告的内容，贯彻实施的力度就会大大增强。当然，不是所有的管理单元都将有权限获取将数据输入系统，并从中获取报告的技术，但是模型的上层一定可以。

从没有权限获取技术的系统中收集数据的系统(例如管理监控系统或MOMS)，应综合考虑模型的实施过程，并预留足够的反馈余地，以确保报告到达所有的管理单元，即使他们没有操作网络系统。

最后，IWQM方法允许将水质信息打包呈献给广大用户，同时向管理单元简要报告是否在关键控制点规格范围内提供信息，而不是通过管理链将广泛的技术报告传给国家层次。

在基于良好水质的前提下，可以在更大的范围内提高公众的水质保护意识，同时也可以在当地通过责任分摊使“人人”都参与管理。