关于铁路既有土地利用规划的探讨

郭 莹

（中国铁路总公司 运输局，北京 100844）

1 概述

近年来，我国铁路发展取得了显著成就，新线不断投入运营，铁路出行便捷性大幅增强。但是，与国家经济社会发展需要、其他交通方式和国外先进发展水平相比，我国铁路仍然存在薄弱环节，发展相对滞后。为了加快铁路建设，国务院出台《 关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见 》( 国发 [ 2013 ] 33 号文 )，铁路既有土地资产的利用受到前所未有的重视，将成为缓解建设资金压力、加快铁路发展的关键途径之一。

1.1 铁路既有土地及其利用规划特点

铁路既有土地[1]是指铁路部门依法取得使用权的土地，是运输设施的重要组成部分。铁路既有土地既是运输生产和经营活动的载体，又是保证运输安全畅通的重要条件，也是铁路现代化建设不可替代的资源。铁路既有土地不同于一般的土地，其分布和使用具有以下特点：①铁路既有土地没有使用期限制，具有持续利用和随经济发展不断增值的特点；②铁路既有土地随线路在全国呈串珠样现状、连续不断、开放式分布，跨度长、接口多、管理难度大；③铁路既有土地作为划拨用地，在完成授权经营工作之前，其价值并没有得到体现，产生的效益隐含在运输等其他收益之中。

1.2 铁路既有土地利用规划的意义

既有土地利用规划是土地管理工作的依据和先行步骤，是保护和开发既有土地的需要，应结合清查工作，对有开发价值的土地，逐宗分析研究，提出开发利用规划，明确宗地情况、开发方式、合作意向、 开发时序、 效益分析等[2]， 其重要意义如下。

（1）增加既有土地利用管理的系统性和针对性，为企业对土地使用行为的调剂配置提供依据，长远打算， 统筹安排， 合理开发利用既有土地资源。

（2）充分挖掘铁路既有土地资源的潜力，促使铁路既有用地的集约、节约利用，减少土地空置和不合理利用。

（3）提高企业用地管理工作的主动性和科学性，积极配合企业建设规划开发部门向政府争取土地，并将制定的用地规划与政府规划部门沟通取得认可，有效地保护现有土地，防止土地流失。

（4）为新形势下企业盘活铁路用地资源、进行土地综合开发利用提供基础保障，满足铁路的可持续发展需求。

1.3 铁路既有土地利用规划现状

目前，铁路既有土地被大量占用，可开发利用空间越来越小，如果不进行系统规划，土地利用管理就缺少统筹谋划和长远打算，利用处置之后若发现效果不理想，短期内难以改变；被地方政府根据城市建设规划要求收储的土地，铁路部门通常只能按照划拨土地价值获得相对较少补偿，土地资源不断流失；一些开放式的铁路地块，由于自身开发利用不够充分，容易成为企事业单位和个人蚕食的目标。这既是铁路既有土地利用管理的“短板”和症结所在，也是重新规划开发铁路既有土地的潜力点和突破口。同时，没有统筹利用规划作为指导，土地管理部门就难以实现对既有土地开发利用方向、强度和具体行为的监督管理，难以站在宏观和大局的层面对既有土地利用进行有效管控。因此，全路推开既有土地规划管理迫在眉睫。

2 铁路既有土地利用规划的建议

结合国发 [ 2013 ] 33 号文中提出的“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用”等有关意见，铁路部门应积极利用铁路车站和线路周边用地，依据市场化、集约化的原则进行综合开发，以开发收益支持铁路发展。为科学、高效、有序地推进土地综合开发利用工作，编制铁路土地利用规划成为土地管理部门目前的重要工作，对铁路既有土地利用规划提出以下建议。

2.1 科学规划高速铁路站区土地开发利用

截至 2013 年底，我国高速铁路运营里程已经突破 1.1 万 km，居世界首位。拥有高速铁路客运站或利用原有客运站改建的高速铁路客运站共353 座，已经开通高速铁路列车的城市大多为经济较发达、交通便捷、有很好土地开发利用空间的城市，高速铁路本身的建成使用也为这些城市的经济带来新的动力和增长点。高速铁路客运站高可达性的优势对商业、娱乐中心等有较强的集聚性。

根据国内外有关学者结合高速铁路站点周边地区开发的案例研究，提出的“三圈层”[3]结构模型，可以将高速铁路站的影响区域划分为：核心区 /第一圈层，距离车站 5～l0 min 步行距离，空间距离约为 400～800 m 半径，布置交通枢纽、商业、商务、贸易、办公设施等城市公共设施；影响区/第二圈层，距离车站 l0～15 min 多种交通方式出行距离，半径约为 1 500 m，影响区布置居住和公共服务用地等混合功能；外围影响区/第三圈层，半径 1 500 m 以外区域，布置对外服务功能及主体功能配套功能区，如图 1 所示。

图1 高速铁路站区圈层结构发展模式图

第一圈层[4]包括交通、餐饮、住宿、旅游、商务、信息、办公等功能，此类功能与高速铁路站场枢纽作用关联性最高，用地空间及功能布局上受交通枢纽控制最大，是高速铁路站场交通服务区域，该圈层是每个城市高速铁路站场枢纽的焦点规划地区，重点是最大限度地为客流提供各种方便、快捷、舒适的服务，商业在其中扮演着最重要的角色。第二圈层是对第一圈层功能的补充和相关功能的延伸拓展，包括办公、商务、居住，甚至文化、教育、工业等功能，该圈层是高速铁路站场枢纽直接拉动区域，以商业和办公为主导的同时，住宅也开始出现。因此，为社区居民服务的其他关联产业也出现布局。第三圈层是间接催化区域，在功能组织、空间结构等方面与高速铁路站场枢纽关联性较弱，已经“恢复”正常的城市功能结构，规划重点是在更大范围内协调站场地区的交通组织，提高站场服务效率，保持站场地区与城市的整体布局功能协调。

以欧洲北部高速铁路网络中的重要枢纽城市里尔为例，里尔最初为一个传统的工业城市，随着1993 年巴黎—里尔高速铁路的建成及围绕高速铁路车站建设“欧洲里尔”工程的实施，实现了里尔的成功转型，该市成为一个以商务办公为主的城市。里尔的建设注重区域的形象展示，首先，配备了物流与会展功能，不仅为传统工业的升级提供良好的基础，同时也为区域奠定了良好的形象；然后，依次发展商业中心，继而逐步满足商务办公的需求；最后，开展公园、广场等公共设施建设，注重功能的多样性与互补性，区域功能完善，设施分布合理。区域内各不同功能板块间，由共建、绿化、娱乐设施等相联系，在完善区域功能的同时，实现了各板块间的合理结合。

2.2 充分挖潜空置或低效使用土地

对已有铁路基本建设和更新改造计划的，规划为铁路发展预留用地；对弃用的车站、货场、工厂和铁路站区较大空闲场地等，开办仓储、物流中心或工业园区；对空置或低效使用的面积较大的生产办公土地，结合区域位置、职工需求等统筹谋划，建设职工保障性住房，并因地制宜进行商业综合开发；对位置分散、不规则，难以有效利用的地块，结合地方规划情况，主动协调政府进行置换，既支持城市建设也有利于行业发展。例如，南宁铁路局充分整合铁路空置土地进行开发利用，利用柳州市白饭屯原铁路砖瓦厂长期空置土地 40 万 m2，建设汽车工业物流园区，规划总建筑面积 7.8 万 m2，建成后预计年收入 2 000 万元；利用原房建段建筑构件厂土地规划建设成柳州河西建材园，建成后预计年收入 1 000 万元。

目前，正是铁路改革转型和快速发展建设的关键时期，铁路建设发展应与既有土地使用发展密切配合，发挥铁路运营的巨大效益，先期引导土地布局的形成，注意打破和消除传统铁路地区对城市建设的切割和壁垒。同时，铁路的快速发展必将带动铁路物流业的发展，而发展物流业、建设物流中心是铁路建设发展的有力支撑，也是土地利用的优质着眼点。目前，中国铁路总公司旗下的中铁快运股份有限公司已经在全国 20 多个城市开展高速铁路快递业务，并分为当日达、次日达、次晨达等业务类别，铁路物流业由粗放型的发展模式向专业型和优质服务型发展，这必然带动铁路仓储和物流中心的建设速度，提高经营水平，为土地的高效利用提供引导方向，进一步提升铁路既有土地的集约利用和综合开发水平。

2.3 利用既有铁路发展城市轨道交通及沿线综合开发

我国现有城市轨道交通以地下铁路为主，由于施工复杂，造价高昂，建设周期长，大多只在城市中心区修建，没有辐射到城市郊区。而城市既有铁路则不同，它可以将城市中心地带和边缘区域连接起来。因此，完全可以参与城市轨道交通运营，提高沿线区域的可达性，吸引居民和开发商向铁路周边靠近，在线路两侧形成住宅、办公等设施的带状分布区域。同时，沿线地区再开发，大量的设施和居民在线路站点周围聚集，又会对交通发展形成促进作用，吸引人流，为城市既有铁路输送更多客流，而客流又会刺激更多功能设施的聚集，发挥铁路的廊道效应，形成良性互动，引导城市的建设和发展。铁路既有土地成带状分布，辐射区域广泛深入，先天具备发展城市轨道交通的优势条件，而且沿线土地开发强度一般都较低，当城市既有铁路参与城市轨道交通后，将带动沿线土地的再开发，显著提高沿线土地利用强度。

以线路站点为核心的组团式再开发，即以铁路为主动脉，规划建设以线路站点为核心的TOD ( Transit Oriented Development ) 开发区模式[5]，如图 2 所示。通过交通引导土地利用和城市发展，沿着公共交通运输系统廊道的节点推动土地开发，为既有铁路参与城市轨道交通带动周边土地的再开发提供一种可行的模式。日本正是通过城市铁路项目与沿线的土地综合开发模式，以城市铁路推动土地开发，又以土地开发来培育和固定城市铁路所需的客源，获得双方的共赢。

图2 TOD 用地结构示意图

3 结论

针对我国铁路既有土地利用规划现状，结合国外铁路既有土地利用经验，提出科学规划高速铁路站区土地开发利用、充分挖潜空置或低效使用土地、利用既有铁路发展城市轨道交通及沿线综合开发等铁路既有土地利用规划建议。在实际的工作中，编制既有土地利用规划应结合城市规划及铁路发展建设，进行系统考虑、统筹安排，强调综合效益的最大化，兼顾经济、生态、社会效益的统一，正确处理局部与整体、近期与长远利益关系，最终实现土地的可持续发展，实现铁路行业发展平稳转型，优化升级。

在进行铁路既有土地利用规划时，需要特别注意以下事项：一是确保运输生产安全，运输生产是铁路的主导产业和头等要事，切不可一味贪图经济利益，舍本逐末；二是提高开发强度应适度，虽然提倡因地制宜提高开发的强度和水平，但是也应把握分寸和尺度，与员工队伍建设步伐相协调，以合理适度为原则，过犹不及；三是铁路土地规划利用应依法合规，先期厘清土地权属性质，稳扎稳打；四是应以路网规划为指导，与城乡规划相协调，编制完成后及时与当地行政主管部门沟通，取得城乡规划的法律效力。

[1] 铁道部运输局. 铁路用地管理[M]. 北京：中国铁道出版社，2009.

[2] 耿建华. 浅析铁路闲置土地的开发与利用[J]. 铁道运输与经济，2007，29(4)：15-16.

[3] 杨 维. 高速铁路站交通与土地利用协调发展研究[D]. 成都：西南交通大学，2011.

[4] 郝之颖. 高速铁路站场地区空间规划[J]. 城市交通，2008(9)：48-52.

[5] 王祥骝，张雅琪. 轨道运输与城市机能结合的新思维—TOD的规划概念[J]. 都市快轨交通，2004(5)：9-12.