纠正政策执行偏差的新思路——政策驱动机制

王 超

（安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖241000）

美国学者艾利森曾经说过：“在实现政策目标的实际过程当中，只有10%的功能取决于方案，其余90%的功能都取决于有效的执行。”可见，任何一项政策，即使制定得再正确、再完美，要实现预定的目标，取得理想的效果，都有赖于政策执行，执行力才是政府的生命力[1]7。从20世纪70年代中期，政策执行研究开始受到西方各发达国家重视并逐渐成为政策过程研究的重点。我国自20世纪80年代中期，也进入政策执行研究期。虽然从总体上来看我国公共政策执行在改革开放以来取得了相当的成绩，受到国际一致认可，但是当前与政策目标意图大相径庭的现实状况也不容忽视。

一、当前我国政策执行偏差的主要表现及危害

（一）附加式执行。公共政策执行过程中，执行主体为了自身的利益，以政策执行原则性与灵活性相结合为借口，盲目地扩大政策外延，附加上一些不合理的内容，为不合理的执行披上“合理化”的外衣。很多时候，这种“附加”的政策内容表面看起来似乎顺理成章，但对于政策目标而言，实际是不合理的，甚至是不合法的。突出表现为“土政策”和“搭便车”，其隐秘性在于通常附加的一些内容往往与原政策存在着一定相关性或相似性，使其不易察觉从而引发了新的政策行为，影响原政策目标的实现。

（二）选择式执行。公共政策执行过程中，执行主体仅依靠自己对政策的理解或者自身利益需求对原有政策进行筛选，践行对自己有利的部分，舍弃对自己不利的部分。选择的标准是“趋利避害”，最大的特征就是自利性。突出表现为“政策贪污或截留”和“各取所需、为我所用”。站在个人利益或小集团利益的立场上，钻政策的空子，人为地任意割舍中央或上级下发的各项政策，使得该执行的政策执行不足或不执行，政策整体功能难以发挥，并且动摇公共政策的权威性。

（三）象征式执行。执行人员在执行公共政策时敷衍塞责，实际上并不采取有效的行动，但是表面文章却做得很足，主要特征是欺骗性，本质是政策执行主体不想真正实现政策目标，却又想使政策对象感受到关注或安抚而采取的手段和方式。“执行虚化”、“执行敷衍”、“执行表面化”都是其具体表现。从表面上看，政策宣传热热闹闹，而实际上往往是“雷声大，雨点小”或者“光打雷，不下雨”。这种将公共政策束之高阁，阳奉阴违、外紧内松，口惠而实不至的政策执行方式，结果只能导致公共政策流于形式，发挥不了预期效果。

（四）机械式执行。执行主体在政策执行过程中不认真领会精神内涵，不考虑当地实际情况，而是原原本本地进行政策照搬。最大特征就是缺乏灵活性。未能在坚持原则性的同时又保持一定的灵活性，将政策创造性地加以贯彻落实。有些地方政府和部门习惯于传统的照搬照抄上级文件，不顾公共政策的精神实质，只求“形似”不求“神似”，充当“录音机”和“收发室”，上级“推一下动一下”[2]5。这往往造成因坐等上级政策而错过解决问题最佳时机，失去公共政策的针对性，既浪费了政策资源、降低了政策效益，又影响了政策目标的实现。

（五）替代式执行。公共政策执行者在公共政策本身与其自身既得利益相冲突时，利用政策的某些抽象性偷梁换柱，对政策的内容或精神实质有意曲解，执行与政策目标不一致的方案。其最大特点就是变异性，政策内容、目标、性质发生了根本性的改变。突出表现为“上有政策，下有对策”。近几年来，已成为我国政策执行中的一大痼疾。它使原有政策问题得不到解决，又引发新的政策问题，不仅影响了政策目标的实现，而且恶化了政策执行环境，增加了解决政策问题的难度，同时也损害了中央政府的形象，降低了中央政府的威信。

（六）观望式执行。公共政策执行主体在接受执行任务时，不及时行动，而是先看其他执行主体的执行情况，然后再决定是否执行？怎样执行和执行力度等问题。突出表现为“软拖”，能拖的就拖，拖不了就勉强应付。在这种消极观望而不是主动执行的情况下，往往耽误落实政策的最佳时机，削弱公共政策效力。此外，观望式执行可能带来的另一个不容忽视的问题就是政策攀比——攀比政策执行的资源、手段、规模、时限、效果等方面的优势，从而造成政策资源的大量浪费和公共政策目标偏移，甚至落空。

（七）强制式执行。公共政策执行主体在公共政策执行过程中，面对执行对象出现抵触情绪或不合作时，执行者通过采用命令、制裁等极端手段，粗暴、野蛮的执行公共政策[3]4。一些政策执行人员在没有向执行对象详细解释和宣传，造成执行对象对政策不理解、不合作，产生抵触情绪的情况下采取制裁、处罚等强制措施，野蛮的执行公共政策。这种背离工作程序、滥用行政手段的极端执行方式，不但达不到应有的效果，还往往会导致干群关系紧张，加剧了与执行对象的矛盾和冲突，造成了公共管理资源及社会资源的浪费。

上述政策执行尽管表现不一，但其共同点都是公共政策执行效果偏离预期目标没能顺利执行。为了矫正偏差，研究者们推陈出新，在研究政策执行偏差的对策中，针对引发问题的各种原因提出了相当有针对性的对策或建议。张玉强学者提出了提高政策制定者的素质，强化政策认知教育和责任，注重政策的配套和再决策，提升政策制定主体控制力，加强对政策执行的支持和监督力度等观点；李秀萍学者提出了完善现行政策，提高执行者的政策执行水平，构筑政策执行的公众参与机制，建立和健全政策的执行机制及优化政策执行的社会环境和资源等观点；宁骚学者提出了加强公共政策执行的成本——收益分析，强化公共政策的认知力度，努力提高公共政策执行者的素质，加强公共政策执行的控制和监督，加强公共政策执行的制度创新等观点[4]37。这些意见建议为我国矫正公共政策偏差的实践提供了扎实的理论基础。遗憾的是，这些意见建议都侧重于问题出现后的矫正，而忽视了问题出现前的预防。扬汤止沸不如釜底抽薪，亡羊补牢不如未雨绸缪。可见，预防优于整治。

二、政策驱动机制对政策执行偏差的防范

所谓政策驱动机制，就是政策本身构造的制度环境，会创造一种利益阻断或者利益促进的机制，它能导致执行者对于政策有不同的态度。对违反政策的行为利益阻断，使得违反政策得不到利益或者被查处的风险和代价非常巨大。对执行政策的行为利益促进，即执行者执行可以得到某种利益（包括精神的和物质的）。实际上，这就是一种敦促政策沿着设计方案预定规划行走，将各种可能偏差扼杀在萌芽状态的防范机制。

防控优于惩处，预防优于治理。因而要树立预防优先的理念，选择着眼于防患于未然的策略，在事情未发生质变以前使其走上正轨。事后惩治虽说是当前解决问题的重要手段，但不是唯一手段，更不是目的[5]。惩治是治已然之病，属于“亡羊补牢”，可亡羊补牢不如未雨绸缪。预防是治未然之病，才是治本之策。避免政策执行出现偏差应当更加重视事先、事中的预防，在惩治的环节，应当更加重视惩治的预防功能而不是简单的报应，尽最大可能地把偏差控制在萌芽状态，从根本上消除偏差产生的条件和环境。

马克思说过：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”利益是整个社会生活中最根本的东西，具有普适性。利益追求是包括政策执行行为在内的一切人类行为的基本动因，并且政策本身就是政府对社会资源和利益进行权威性分配的一种方案[6]。公共政策执行主体在政策执行过程中同样不可避免地有着自身的利益追求和行为趋向，遵循公共选择理论中“经济人”的规则，追求自身利益最大化，在这一点上没有任何例外，因此，利益是政策执行过程中的内在驱动力，政策执行的效果和他们的利益紧密联系在了一起。利益驱动着人们扮演不同角色和做出不同的行为选择。以基层政府为例，作为上级政策的执行者，代表国家和社会整体利益；作为地方利益的代表者，在政策执行中，会优先考虑本地区、本部门的利益；作为个人，具有理性逐利人的特征，会考虑自身特殊的利益追求，包括经济利益和精神利益。这是很普遍的现象。但是，只要这些角色和利益能够相互协调，公共政策就能正常良好的运行。问题在于，在很多情况下，这些多重角色间的利益博弈，导致利益追求失衡甚至失控。公共政策执行主体作为“经济人”在政策执行过程中必然追求自身利益最大化，复杂的利益驱动使其在政策执行过程当中始终保持绝对的“价值中立”是难以实现的。在政策执行约束机制尚不成熟的情况下，当个人利益与集体利益，地方利益与国家整体利益相冲突时，如果公共政策执行主体角色错位，一味追求个人利益或者一味追求不恰当的局部地区利益，过分的追求短期利益而无视长远利益，涌现大量权力寻租等自利行为，就会削弱执行主体的执行权威，造成公共政策执行中政治资源的流失；产生灰色成本，增加公共政策的执行成本；还会使目标群体产生政治冷漠、愤怒、抵制等心理和行为，给公共政策执行带来阻力，从而偏离正常的政策执行。

因此，在执行主体做出选择前，要建立一套完善的政策驱动机制使其计算边际收益，衡量得失时做出正确的选择，促使执行者不能、不敢、不愿偏离轨道，从而从源头上避免不当行为的产生。政策驱动机制原理图如下：

简言之，这样的机制就是规范执行者行为的一种内在动力。如果这样的动力得以运用，积极执行，执行者将收获工作上的成功，上级领导的赏识以及人民群众的认可，等等。因而，只要实实在在、全心全意、真心实意为人民着想为人民服务，名利双收不是神话。同时，还要让执行者知晓，一旦违反尤其是有意为了一时利益而不顾整体、长远利益的执行偏差，会让执行者承受丢失工作，经济上受到损失，道德上受到谴责甚至行政、刑事处罚等惩罚，百害而无一利。这样一来，但凡正常的执行者都会不敢、不想做不义之选择，而做出正确的、对大众对自己都好的选择，全面贯彻执行公共政策甚至推陈出新达到意想不到的好效果。久而久之，在这样的选择下，形成一种积极向上的社会风气，鄙视物欲横流、无利不图，崇尚正直廉洁、公平高效，进一步促使执行者不愿做出有损公共利益的事，良性循环自此产生，公共政策会朝着预期的路线目标发展，公共利益得以实现。

[1]丁煌．政策执行阻滞机制及其防治对策[M]．北京：人民出版社，2002．

[2]宁骚．公共政策学[M]．北京：高等教育出版社，2003．

[3]陈振明．公共政策导论[M]．北京：中国人民大学出版社，2002．

[4]张骏生．公共政策的有效执行[M]．北京：清华大学出版社，2006．

[5]王国红．论政策执行中的政策规避[J]．桂海论丛，2003，（1）．

[6]宁国良．论公共政策执行偏差及矫正[J]．湖南大学学报：社会科学版，2000，（4）．