对全面深化出版体制改革核心问题的几点认识 *

◎ 蔡 翔 陆 颖

（蔡翔，中国传媒大学教授；陆颖，中国传媒大学编辑出版专业博士生，北京印刷学院教师）

党的十八届三中全会以全面深化改革为议题并发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。与出版业具有直接关系的《决定》第十一条——推进文化体制机制创新，从完善文化管理体制、建立健全现代文化市场体系、构建现代公共文化服务体系和提高文化开放水平四个方面作了深入的阐述，指明了进一步深化出版体制改革的总体方向。

一、改革行政管理制度，激发市场主体活力

我国原有的出版行政管理制度是计划经济时代的产物，其中许多内容已经与当前出版业的发展实践不相适应，制约了出版企业的文化生产力。若要坚持市场化的改革方向，就必须对计划经济体制下形成的出版行政管理方式进行制度创新。

其一，改革主管主办制度。主管主办制度是我国出版行政管理制度的重要内容，是确保意识形态安全的重大政策，具有积极的历史意义。但随着出版体制改革的不断深化，这一制度已经不适应出版产业的发展要求，成为“政企分开、管办分离”的制约因素。长期以来，主管单位与出版单位之间已经形成了“互相帮助”的关系，对于某些出版单位，主管单位是赖以生存甚至可以获取某种特殊利益的“婆婆”，而对相关的部门来说，出版单位则成为一个开展工作的阵地。①目前，部门下属的出版社，如大学和部委出版社，总体上都缺乏改革的动力。一方面，出版社还存在着依赖主管主办单位的惰性；另一方面，主管主办单位也害怕出版社改制或产权多元化后不好管理。旨在加强管理责任的主管主办制度已经在一定程度上与弱化乃至脱离部门所有的改革趋向相矛盾，导致行政权力过多地介入企业经营。由此，我们可以根据“政企分开、管办分离”的改革原则，对主管主办单位的定位、相互关系及职责等方面进行必要的修改和调整，以适应出版业改革和发展的新要求。在党政机关不宜再担任出版企业主管机关的改革趋势下，也为了减少出版企业的“婆婆”，由国有资产授权经营的大型文化企业或出版传媒企业承担出版企业的主管主办责任或许是较为理想的方案。

其二，改革审批制。审批制是我国政府管理出版的重要手段。根据《出版管理条例》的相关规定，即便出版单位有主管主办单位，也满足其他设立条件，还要符合国家关于出版单位总量、结构、布局的规划。也就是说，设立出版单位的许可没有明确的统一标准，全凭政府的计划，而事实上政府也从未公布这类计划。出版单位设立方式与市场经济条件下的产业发展逻辑相抵触。有研究者指出：以2000年图书出版业的纯销售额376亿元为基点，假设年平均增长速度为7.2%，那么2010年我国图书出版业的纯销售额应为752亿元。若要实现上述增长目标，未来出版社的净进入率不能低于5%，相对应的出版社数量应为920家。②2010年我国图书出版业的营业收入为537.9亿元，④实际年增长速度约为3.76%，远远低于7.2%的增长率。造成这一结果有诸多因素，但出版企业数量较少无疑是重要因素之一。反观欧美出版强国，其产业集中度虽然很高，但出版企业多达上万家，且完全根据市场竞争的结果生发消灭。

从发展的角度看，原来的审批制度已不适应当前国有出版企业的发展形势。改革以来，众多出版集团由于业务发展需要，纷纷在异地建立子公司，汇聚各类人才、作者、信息及内容资源加速发展，从而为集团发展带来更为广阔的市场空间。但由于没有出版资质许可，这些子公司还必须依靠出版集团的书号资源，发展受到一定的限制。

为了提高产业的发展速度，应对产业发展的新变化，建议出版行政管理部门对审批制度进行如下改革。第一，实现审批许可的规范和透明。审批许可机关要明确开办出版单位的具体标准，其中包括关于总量、结构和布局的说明和解释。以规范和透明的方式实施行政许可有助于减少行政权力“寻租”，更好地发挥事前监督管理的作用。第二，可考虑采用“先照后证”的审批方法，即要开办出版社的企业在成立之初依照《公司法》要求建立规范的公司治理结构，取得工商营业执照，再由出版管理部门按照一定的标准和程序进行审批。

其三，改革其他出版行政管理手段。选题审批、书号制度和专业化分工等出版行政管理手段在一定程度上妨碍了出版企业市场主体性的发挥。选题审批涉及内容监管，是我国出版管理工作中的重要环节。我国的出版内容监管以事后审查为主，即对含有违法内容的出版物依法追究其作者、出版者和传播者的责任；但同时也进行一定的事前审查，即实施出版计划和选题计划的申报备案制度，对涉及国家机密和国家安全等方面的重大选题实行选题和原稿同时备案制度。选题审批制适用于计划经济时代“计划生产、国家包销”式的出版活动。但在市场经济条件下，选题审批制常常导致如下问题：一方面市场需要的选题可能无法通过审批，或者几经周折通过后已错失市场良机；另一方面，许多审批通过的选题又得不到市场的认可。尤其在书号实名申领制实施之后，如果一方面强化书号申领，另一方面继续严格执行以往的选题申报办法，其结果是出版活动的计划色彩愈发严重，留给市场的空间更为狭小。⑤

书号制度也是我国长期使用的出版行政管理手段。自2009年起，书号网上实名申领制在全国全面推广使用。但从目前来看，这一制度只是有限范围内的调整，书号数量、结构上的控制并无实质性改变。有不少出版社反映，实行实名制申领后，书号数量尽管可以适时追加，管理却更加严格。出版社必须先有书再申请号，即每出一本书，都要在完成三审之后再向新闻出版广电总局提交该出版物的原始数据（包括作者情况、书名、价格、字数等），获批后才能获得唯一的中国标准书号及条码。如此一来，出版企业根据市场形势自行、随时调整的空间大减。一些精心策划推出的书如遇审批延误，就可能痛失市场商机，严重影响经济效益。这在某种程度上是违背市场规律的。而且，在这种制度下，出版企业难以对企业的生产总量进行把握，更难以对整个企业未来的发展作出长远规划。

对不同类别出版社的出书范围进行专业分工，使各出版社的图书出版内容互不侵犯，也是计划经济时代我国出版体制的一个传统。在计划经济时代，确定各出版社经营范围的主要原则是政府的宏观调控。在市场经济环境下，这种人为、僵硬的分工模式已经成为出版生产力发展的桎梏之一，不仅限制了生产要素在出版企业间的自由流动，也在某种程度上导致了产业集中度的低下。在市场经济体制下，通过市场机制取代行政指派来实现出版内容上的专业化分工是改革的必然趋势。

二、创新市场准入规制，促进公平竞争

市场决定资源配置是市场经济的基本规律，即让市场而不是其他力量在资源配置中起决定性作用。理论和实践都表明，市场机制是通过市场竞争实现资源的有效配置的。市场竞争的实质就是市场交换，其内容是不同所有者之间的产权交换。若全社会只有国家（政府）这个唯一的所有者，那就根本不可能有真正的市场交换，也就无法获得能够反映资源相对稀缺程度的市场竞争结果。因此，任何一种市场取向的改革，都早晚要打破国有制的垄断，根据权利平等、机会平等、规则平等的原则，消除各种限制非公有制经济参与市场竞争的壁垒。放松市场进入规制、允许非公有企业进入是打破国有制垄断的途径之一。

从纯粹的经济角度而言，打破国有制垄断可以引进公平的竞争，提高产业效率。这是因为，新企业的加入能够刺激市场中创新的产生和扩散，面对新企业的加入，在位企业往往会采取积极的应对措施。为了与享有市场声望和资源禀赋的在位出版企业竞争，新进入市场的民营出版企业必然要引进更高的效率，不可能通过寻求“行政保护”来瓜分已有的蛋糕，从而对整个市场产生“鲶鱼效应”，促进产业整体效率的提升。

从我国出版业的发展现状来看，其已经具备了放松市场进入规制的基础。首先，出版体制改革不可能置身于中国经济转轨的大格局之外。在中国经济转轨过程中，竞争行业通常要从完全政府垄断型向垄断竞争型和完全竞争型转变，其实质就是让国有资本逐渐退出可竞争领域，实现从行政主导向市场主导的转变。其次，随着国家政治体制改革的渐次展开，出版的意识形态功能将以某种更为隐性的方式存在，经济功能会得到进一步的凸显，政府将主要依靠健全的法律而不是国家所有权来约束出版企业的市场行为。再次，历经十年改革，国有出版企业的综合实力大大增强，而且掌握着最优势的出版资源，因此无论从现有实力还是掌握的资源来看，国有出版企业都具备与民营出版企业展开竞争的优越条件和稳固基础。最后，在出版领域，民营出版企业已经通过更高的运营效率和优异的市场表现证明了其存在意义和价值，这无疑也在不断转化管理主体的陈旧观念。2008年成立的盛大文学经过短短几年的发展，已经成为国内最大的民营出版公司。凭借着“几分钱”的微支付模式，盛大文学2009年至2011年营业收入分别实现1.35亿元、3.93亿元和7.01亿元，三年的营业收入年均增长率达128.3%。⑥现在的盛大文学不仅拥有可观的作者资源和读者群，而且还在商业模式的创新方面超越了传统出版企业。不给这样的民营企业配置完整的出版权，只会对产业发展产生消极的影响。在维护国有出版企业的垄断力量和运用市场机制促进产业发展之间，不存在可以长期折衷的中间地带。鉴于改革的渐进性以及当前出版管理主体的市场管理水平，出版市场可以尝试有条件地逐步放开，例如暂时对具有一定出版资质的民营出版机构开放特定的出版市场。⑦

三、创新行业调控手段，完善市场管理体系

科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。在市场经济条件下，管理主体需要由以行政管理为主的管理模式，转变为主要依赖法律、经济和行业组织等现代管理手段，以进一步完善出版市场的管理体系。

改革开放以来，我国出版法律法规建设取得很大成就，已经形成了较为完整的法律体系，促进了出版业的发展、规范了出版社的行为。但是，随着出版体制改革的不断深入，也出现了不少出版法律规定不适应改革新形势的问题，需要对出版法律法规进行相应的改变和调整，一方面要修订那些落后于改革实际、违背改革方向和原则的出版法律法规，另一方面要弥补现有法律体系的缺位之处。首先，修订出版单位的设立条件。根据《出版管理条例》和《关于出版单位主办单位和主管单位职责的暂行规定》，我国出版单位均有上级主办单位和主管机关，且主管单位是中央或地方各级的党政机关。随着经营性出版单位的转企改制，出版企业现在必须与原主管单位脱钩，实现党企分开、政企分开。因此，应该根据改革形势修订相关法规中出版单位的设立条件。第二，统一相关出版行政法规。针对每个媒体分别立法是我国出版法律制度的一大特色。这种立法方式虽然有历史必然性，但也导致出版法规的分散和内容交叉的现象。而且，各媒体分别立法不仅容易造成管理上的混乱，也不符合当下媒介融合的传媒发展方向，需要加快进行整合。第三，完善出版法律法规。目前，我国出版法律法规体系还不够完善，导致法律干预的缺失或力度不足。存在的主要问题：一是对出版物负外部性可能产生的市场失灵，还缺乏具体的法律法规；二是在我国出版法律法规体系构成中，部门规章和规范性文件占了相当大的比例。专门规范出版业的《出版法》由于暂时不能解决公民出版自由的问题而迟迟未能出台。这说明我国出版行业还基本处于由党和政府的方针政策、指示批示来进行调整的现状，欠缺权威性和稳定性。综合以上两点，管理主体应进一步加强出版立法建设，以确保出版法律法规的完善性、权威性和稳定性。

对出版业的经济调控主要是通过财政调控手段扶持出版业，引导和调整出版业的发展方向，实现“尊重文化”的社会目的。财政调控最重要的两大实施手段是税收优惠与公共财政投入。我国现行鼓励和扶持出版产业发展的税收优惠政策还存在激励力度不足、激励内容不全的问题。针对出版业的税收政策应该从以下几个方面加以改善，以进一步减轻出版企业的税负：一是降低图书的增值税率；二是实施“营改增”的结构性减税措施；⑧三是制定专门针对中小出版企业的税收优惠政策；四是增加培育出版新兴业态的税收优惠政策；五是实施出版“走出去”的税收激励政策。对出版业的公共财政投入，应该主要投向两个领域：一是弥补正外部性强的出版物的出版资金缺口；二是公共文化服务体系的建设。政府要建立相关的出版基金解决文化典籍出版资金不足的问题。此外，政府要从两个方面推动公共出版服务体系的建设：一方面适度加大对公共出版产品的采购力度；另一方面要解决好公共出版服务的有效性和运作效率问题。

“小政府，大社会”的经济社会发展趋势，要求政府将一部分可交由行业组织履行的职能“让渡”出来，集中力量做好宏观管理和决策层面的事情。目前，我国已经成立了十几个主要的全国性出版行业组织，业务范围涉及不同的出版环节和领域，基本形成了“以版协为中心、各司其职”的结构。由于我国的出版行业组织大都是由政府自上而下推动成立的，且每个组织都有业务主管单位，因此出版行业组织长期依附于政府行政部门，组织性质和法律地位模糊，组织活动欠缺稳定性和权威性，无法很好地发挥作为政府与出版企业或出版单位之间中介组织的作用。根据“政社分开”的改革原则，出版行业组织应加快与出版行政管理部门脱离关系，改变“二政府”的角色，变成政府和会员单位共同的服务提供者，从而逐渐成为出版行业管理体系中的重要组成部分。为此，政府要通过完善的制度设计，推动出版行业组织成为提供服务、反映诉求、规范行业行为的现代中介组织。出版行业组织要顺应改革形势，加快建立现代社会行业组织机制。

四、加快股份制改造，建立现代企业制度

股份制改造的目的是确立归属清晰、权责明确的产权，这不仅是出版企业建立现代企业制度的前提，也能从根本上将出版企业与主管部门上下级传统的行政隶属关系转变成资产关系和契约关系。出版企业进行股份制改造的顺序和重点是：产权多元化、改变国有股“一股独大”的现象，并尝试对员工进行股权激励。

产权多元化有助于破解国有产权虚置的问题。由于国有产权所有者身份是虚拟的，容易导致“国有资产、产权均等，人人有份，谁都不管”的产权所有者缺位现象。只有在产权多元化的情况下，由于各投资主体对自身利益的关注，才可以消除国有独资公司由于产权所有者缺位所带来的诸多问题。而且，产权多元化也是打破区域壁垒、行业壁垒和所有制壁垒的重要手段。当然，出版企业产权多元化的工作不可能一蹴而就，应该采取稳妥的方法，有组织、分步骤地推进、实施，最终的目标是要形成一个稳定、明晰和高效的产权机制，使出版企业成为全面建立起现代企业制度的有限责任公司或股份有限公司。实现出版企业产权多元化的形式主要有：第一，变国有独资为国有多元。原国有股权可以通过转让、拍卖、兼并重组等方式进行部分转让，实现国有股权的多元化和分散化。第二，允许民营资本参与国有出版企业的产权重组。当前可以尝试在部分意识形态较弱的出版企业，例如科技类、美术类出版社，进行“国有资本、集体资本、非公有资本交叉持股、相互融合”的试点。实质上，非公有资本的加入才能真正化解国有产权虚置的问题。

“一股独大”是指某一股东占据公司股份51%以上，从而处于绝对控股地位。绝对控股下的“一股独大”容易产生许多弊端，比如大股东随意侵占小股东利益、完全控制公司经营等。我国出版产权制度改革受启动时间较晚及意识形态束缚等因素的影响，国有股“一股独大”的现象尤为明显，大部分出版企业为国有独资，出版传媒上市公司的国有股也远远高于一般意义上的绝对控股比例，与“降低国家持股比例”的股改目的存在较大偏差。由于国有股“一股独大”，出版业特有的党政化色彩以及对公司治理结构作用的忽视，无论出版集团还是单体出版企业基本上都无法实现完善的公司治理，现代企业制度极其脆弱。《决定》首次提出“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度”，这对于国有出版企业的产权改革具有重大意义，意味着出版企业有可能从现有的“一股独大”转变为股权更为分散的股权结构。可以预见，制度设计完善的“特殊管理股”将有助于解决国有出版企业“一股独大”的问题。

《决定》还提出了与分配制度有关的政策，如“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”，释放出向非物质资本收益倾斜的明确信号。出版业属于知识密集型产业，人才是出版企业最重要的生产要素。出版企业下一步做大、做强、做优归根结底要依赖人才的创造性劳动。谋求出版企业长远发展，就必须改变过去那些不适应企业发展的用人机制，建立起更有效的激励管理层和员工积极性、主动性以及创造性的人力资本激励机制。其中，股权激励是对人力资本的首要激励，是最具激励效应的方法。人力资本股权激励就是要在一定程度上实现产权人格化，即企业的管理者、经营者、骨干人员和达到一定条件的职工享有一定股权，并以这个股权份额保证对员工长久的责权利激励和制约，使大家既享有应得的财富又承担投资的风险责任。

五、创新机制，提高公共文化服务能力

公益性出版走向规范和成熟，不仅能够提升公共文化服务的能力，还可以促进经营性出版市场的培育和净化。⑨我国公益性出版单位的数量极少，只有人民出版社、民族出版社、藏学出版社和盲文出版社等几家，但却是我国政府保证意识形态安全及构建公共文化服务体系的重要组成部分。

公益性出版单位的改革目标是“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”。其中，“增加投入、转换机制”是“增强活力、改善服务”的基础和前提。在增加投入方面，公益性出版单位主要通过政府财政拨款、自身经营收入和社会力量投入等渠道筹措公益出版活动的必要资金。相对于自身经营收入和社会力量投入而言，政府财政拨款是最重要、最有保障的扶持手段。目前，政府主要通过项目支持、国家采购和政府加工订货等几种方式对公益性出版活动进行资金补贴。随着政府购买服务模式在我国日渐展开，政府采购将成为公益性出版单位的主要财政来源。在转换机制方面，公益性出版单位要建立起旨在提高组织效率的经营机制。实际上，公益性出版单位和经营性出版单位一样，在不同程度上都曾面对市场探索过一些内部机制的改革，但总体效率低下，其主要原因是现代组织内部治理结构的缺位。为此，可以借鉴西方非营利性出版机构的管理模式，尝试在公益性出版单位内部构建新型治理结构。政府投入的增加和内部机制的转换必将有力地推动公益性出版单位“增强活力、改善服务”改革目标的顺利实现，而更好地完成服务国家主流意识形态、保障人民基本文化权益的政治任务和公益职责。

深化出版体制改革要以处理好政府和市场之间的关系为中心，锐意探索改革路径。其中，管理主体的职能归位依然是推动改革向纵深推进的重中之重。管理主体的“手”要从对出版市场的过多干预、对出版企业的过多介入逐步转向对出版市场秩序的维护和对公共文化服务的提供。只有理顺好管理主体与出版市场及出版企业之间的关系，才能真正下好深化出版体制改革这盘棋。

注释：

① 宋木文.出版单位主办主管制度由来与调整的探索[J].中国出版，2003（9）.

② 贺剑锋.想说发展不容易――出版业跨越式发展的指标体系研究[J].出版广角，2003（12）.

④ 原新闻出版总署.2010年新闻出版产业分析报告（摘要）[EO/BL].http://news.china.com.cn/rollnews/2011-07/22/content_9101197.htm.

⑤ 孙利军.对出版体制改革背景下书号实名申领制的思考[J].中国出版，2009（5）.

⑥ 赵洁.唐家三少申请吉尼斯纪录 盛大文学再辟新商业模式[J].出版参考，2012（15）.

⑦ 陆颖.论当前我国出版业的产业类型及其变迁方向[J].现代出版，2013（2）.

⑧ 杨京钟.税收政策视阙下的新闻出版产业激励研究[J].出版发行研究，2012（8）.

⑨ 张麦青、尹章池.新闻出版公共服务评价体系构建与能力提升[J].出版业，2013年（8）.