抗战时期国民政府的“劳工统制”与劳工立法

衡芳珍

摘要：抗日战争时期，为解决劳工缺乏及技术工人无序流动等问题，促进战时生产和维护社会问题等方面的需要，南京国民政府一度放弃“劳资协调”方针，实行“劳工统制”政策。在对《工会法》《工厂法》《劳资争议处理法》等进行修正的基础上制定了一套涉及工会管制、限制工资水平、自由雇佣及技工管制等方面的临时法律法规。这些法律法规在重点地区及相关行业的实施，虽然强化了对工人的统一管理和控制，但在影响工人生产情绪，降低生产效率等方面也带来了一些负面影响。

关键词：南京国民政府；抗日战争；劳工统制；劳工立法

中图分类号：K265文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）05-0134-05

抗日战争全面爆发后，南京国民政府在政治上强化集权，在经济上实行统制。与此相应，其对劳工的管理办法也一改过去的“劳资协调”而实行“劳工统制”，并制定了一系列“劳工统制”方面的法律法规。学界对这一问题的研究虽然取得了不少成果，但主要是对当时劳工立法内容的简单介绍，或从抗战期间人力资源管制角度对上述法律法规的解读。本文试图在归纳分析抗战时期南京国民政府实行“劳工统制”的主要原因及劳工立法主要特点的基础上，对其实施“劳工统制”和劳动立法的效果及其影响做些分析探讨。

一、战时国民政府实施“劳工统制”的主要原因

抗战时期，国民政府施行“劳工统制”的原因归纳起来主要表现在几个方面。

1.应对战时“劳工荒”的需要

以四川为中心的西南地区是中国抗战的大后方。可是在日本侵华战争全面爆发之初，西南、西北地区的工业十分落后，根本适应不了长期抗战的需要。据统计，1937年，川、滇、黔、桂、湘、陕、甘等省的工厂数量只占全国工厂总数的6.03%，资本额只占全国资本总额的4.04%，工人人数只占全国工人总人数的7.34%。①随着内迁工厂的复工及新的工厂的建成，西南、西北大后方的工业经济有了较快发展。截止到1943年，上述各省工厂数量已超过3700家，资本总额有200000万元，工人共约24万人，动力约为24万马力，形成了15个大后方工业中心。②大后方工业的快速发展，使“劳工缺乏”很快“浸透了各生产部门”。③究其原因，一是大批熟练工人没有跟随工厂内迁。二是西南西北地区原有工业基础差，工人数量相对较少。三是因军事需要而大量征调民力导致工业劳动力来源的萎缩。如四川省在1937年至1942年修建凤凰山军用机场、黄天坝机场、新津军用机场期间，先后征调成都及西南的民工达33万多人。④四是大量的青壮年男子应征入伍，加剧了人力不足的矛盾。抗战时期，为抵抗外来侵略，大量劳动力奔赴前线参军作战。加上现代型劳工的培育非一时可以办到，国民政府只能在现有条件下优化有限劳动力的分配和使用，这就需要政府采取“劳工统制”措施，以合理统筹安排，减少劳动力资源的浪费，尽可能缓解工矿企业用工不足的矛盾。1938年3月，中国国民党召开临时全国代表大会后，国民政府提出了包括清查、节约、征调、调整、发挥、保护等人力资源管制的一系列具体政策，其后形成的有关劳工问题的新法规便是这些政策的法制化体现。

2.解决战时技工短缺问题的需要

除了上述一般劳工的缺乏情形外，战时生产中的技工短缺也时刻困扰着国民政府和厂方。“自抗战开始，技术人员及技工，多数流落各地，而后方厂矿欲图复工或扩大生产，反感技术员工缺乏。”⑤虽然国民政府采取了不少相关的奖励性措施，组织了大约12080名技工内迁，⑥但与战前江苏、浙江、上海等地的100万技工相比，还是大大减少了。“虽有随厂内迁的，但为数不及什一。”⑦再加上技工培养需要一个过程，政府虽然组织了一些技工培训活动，但这一状况并没有得到缓解，特别是在重庆、昆明、成都等地几个比较大的工业中心显得尤其严重。技工的缺乏导致各厂竞相提高工资，“因技工缺乏之故，新兴工厂往往以高工资诱致其他工厂工人。”⑧紧接着出现了严重的技工“跳厂”问题。如“四联总处”（即1939年10月1日成立的中央银行、中国银行、交通银行、中国农民银行四行联合办事总处的简称）对湘、桂、粤、赣等四省工矿企业的调查，“一为特殊之技工缺乏，一为技工流动性之太大。”⑨成都“建华厂”训练了40名技工，“仅留厂数名，其余均为他厂高价吸收，尤以航空机械厂吸收为甚，去后又无法索回，是以厂中损失甚大。”⑩昆明的情况也是如此，自1942年初至1943年底，昆明规模较大的7个工厂的技工月最低流动率为6.3%，最高流动率为21.0%，“创当时中外工业的最高纪录。”这给当时大后方的工业生产带来不少经济损失。“当此非常时节，此种情形不仅影响生产，并足扰乱社会秩序。”技工对生产尤其重要，技工的无序流动不仅会影响其所服务的工厂，而且会影响整个战时生产，采取强制措施势在必行。

3.防控工人运动以维护社会稳定的需要

在南京国民政府看来，工人运动不仅影响生产，且扰乱社会秩序。因此，战前的劳工法规对于工人罢工等过激行为有许多严格的限制。抗战期间，由于物价不断地上涨，一般依靠工资维持一家生计的员工，生活上大都比较艰难困苦。据南京国民政府社会部（1938年4月国民党五届四中全会决定设立，主管民众及劳工事务，1939年5月开始办公，1940年11月划归行政院管辖）于1941年至1942年间，对重庆192个工人家庭生活状况所作的跟踪调查结果显示：90%的被调查家庭工资收入不够生活开支。其中，7%的家庭工资收入甚至不够买食物。因此，工人为改善待遇而发动的经济斗争及罢工此起彼伏。1939年秋，重庆市公共汽车工人罢工；1939年至1941年，川北盐业工人多次罢工；1938年7月至1940年年底，西安工人开展的经济斗争就多达36次，涉及铁路、电讯、纺织、化工等几大行业。

4、巩固中国国民党统治地位的需要

在土地革命战争时期，与中国共产党相比，中国国民党组织动员民众的能力相对较弱，其控制的民众团体及工会数量也相对较少。抗战进入相持阶段后，中国国民党吸收借鉴中国共产党组织工人的成功经验，采取“以组织对付组织”的方式与中国共产党争夺工人。1939年4月，中国国民党中央执行委员会秘密颁布《防制异党活动办法》，其主要目的就是加强中国国民党对民间团体和社会组织的控制，“如工会、农会、同业公会、学生自治会、妇女会等，接受本党领导。”力图使各团体成员都接受中国国民党的指导、训练与监督。同年9月，中国国民党中央执行委员会社会部要求各地方党部“今后进行此项工作的根本办法，在普遍健全各地的民众组织，使异党无活动余地。”在他们看来，要加强对包括劳工在内的广大民众的控制，就必须采取非常措施严密控制工会等民众组织。

此外，统制劳工也是第二次世界大战时期西方国家通行的做法。在战争时期，美、苏、德、日等国对劳工的管制普遍比较严厉，如举办调查登记，强制义务劳动，限制自由流动，延长退休年龄，颁布“工厂通则”或“劳工纪律”。国民政府之所以这样做也是受西方国家加强劳工统一管理和控制的影响。

二、战时国民政府劳工立法的主要特点

抗战时期，国民政府的“劳工统制”主要通过劳工法的制定和实施来实现。在整个抗战期间，国民政府先后颁布了10多部单行或涉及管制工会的法律。如1940年颁布实施的《非常时期人民团体组织纲领》《非常时期党政机关督导人民团体办法》《职业团体书记派遣办法》；1941年颁布实施的《示范工会实施办法》《非常时期工会管制暂行办法》《非常时期职业团体会员强制入会与限制退会办法》《工厂矿场工人遭受空袭损害暂行救济办法》；1942年颁布实施的《非常时期人民团体组织法》《国家总动员法》《国家总动员法实施纲要》《妨害国家总动员惩罚实施办法》《加强工商团体管制实施办法》；1943年颁布实施的《修正工会法》《职工福利金条例》；等等。上述劳工立法既有对战前劳工法的修正，也有适应形势发展需要新制定的劳工法令。这些法律法规概括起来主要有几个方面的特点。

1.注重加强对工会的管制

一是强制入会和限制退会，向工会派遣书记。战前的工会法及人民团体组织法规一般都明文规定会员有入会和退会等自由，政府不向工会派遣书记。但根据1940年6月国民政府颁布的《非常时期人民团体组织纲领》，政府可以强制工人加入各种工会，并限制会员退会，规定每个工人“均得分别参加人民团体之组织”，“职业团体之会员入会及下级团体加入上级团体，均以强制为原则，退会应有限制”；各种团体受中国国民党指导和国民政府监督；且各种职业团体应“设书记一人，以曾经特殊训练合格之人员充任”。这样就剥夺了工人自由入会和退会的权利。由于国民政府派遣的“书记”也可以随时监督工会的活动，这就明显强化了国民政府对工会的控制力。二是严格工会的组织程序。抗战初期，厂矿成立工会时只要呈请立案并由主管部门审查及核准即可。然而，根据1942年2月国民政府公布的《非常时期人民团体组织法》和1943年的修正《工会法》，工会的组织程序明显复杂化了，工会的组织要从基层工会开始，然后依次组织上级工会，“有过半数之下级团体组织团体完成后，得发起组织其上级团体。”工会成立要先组织筹备委员会；工会成立后，除了备案还要由上级主管部门颁发“立案证书”和“图记”；工会所处区域内的国民党基层党部必须要派员监督工会章程的表决及理事会监事会选举等。与战前相比，工会组织的程序更复杂，主管部门对工会的干涉权更大，工会的目的和任务更加多样化，并明显具有为战时服务的特征。

2.旨在维护生产秩序的稳定

一是限制工资。抗战时期，仅由南京国民政府行政院颁布的限制工人工资的“办法”就有《平定工资实施办法》（1940年）、《限制工资实施办法》（1942年）、《战时管制工资办法》（1943年）等。根据这些“办法”，主管部门可以召集由各团体参加的工资评议机构，参照当地的工人生活状况确定工资标准。工资限定后，雇主不得增加工资和津贴，工人不得离厂，凡是未经合法手续擅自解雇工人和挖走其他工厂工人的工厂及未经合法手续跳厂或转厂的工人，主管官署应视情节轻重对其进行处罚。二是限制自由雇佣。1943年4月，行政院公布《非常时期厂矿工人受雇解雇限制办法》，规定各厂矿企业应制作记载工人基本情况的登记表册，并呈报主管部门备案；因工人疾病、残废不能继续胜任自己承担的工作，或年龄超过50岁后体力不支不能胜任工作，或违反相关规定，或因厂矿自身因不可抗力停产时经请示主管部门同意后可以解雇工人；不经主管部门同意，厂矿不得解雇工人，不得招收新工人，工人不得擅自离厂。三是强化技工管制。1943年7月，国民政府公布《战时全国技术员工管制条例》，规定主管部门可以对技工进行调查、登记、分配、限制、调整、征调、招致训练、奖励等；在职技术员不能无故离职，如转入其他厂矿需要征得原厂矿的同意，其待遇由劳动局统筹规划；因军事和行政的特殊需要，劳动局可以征调技术员；厂矿经劳动局接洽可招募海外或沦陷区技术人员，该项技术员在前线或边疆服务满3年，劳动局应予奖励。这些措施不仅有助于稳定劳工队伍，确保生产的正常进行，而且有助于维护战时大后方社会秩序的和谐稳定。

3.注意对劳资纠纷的防控

南京国民政府在战前颁布的《工会法》和《劳资争议处理法》虽对劳资纠纷及工人罢工等都有不少限制性规定，但其限制基本是针对劳资双方的过激行为，且建立了一套行之有效地纠纷处理制度。1943年修订的《劳资争议处理法》对处理劳资纠纷方面的限制更加严格，如规定国营事业的劳资争议不适用该法，“国营事业之劳动条件，由政府核定，不适用本法”；民营公用和交通事业的工人发生劳资争议，如调解无结果直接交付仲裁，且上述劳资争议在调解和仲裁期内雇主不得停业、工人不得罢工，即“非常时期，不得因任何劳资争议而停业和罢工”。同年修订的《工会法》更是规定工人只有纠纷在调解和仲裁无效后，需经过全体会员无记名投票表决后方可罢工，且在调解和仲裁期间工人不可因要求过高工资而罢工。由此可见，国民政府试图通过对民营公用事业工人实施强制仲裁，禁止调解和仲裁期间工人罢工，严厉制止相关“过激”行为，企图达到预防和消解工人运动的目的昭然若揭。

4.考虑到对工人的安抚工作

除了对工人实行严格的统一管理和控制，战时国民政府也试图通过立法手段安抚工人，以提高其生产积极性。根据《工厂矿场工人遭受空袭损害暂行救济办法》，工人在工厂矿场遭受空袭中受伤、全部或部分失去工作能力，资方应负担医药费、给予工资和残废补贴；工人死亡时，应给予死亡抚恤金，并适当支付工人家属救济费。《职工福利金条例》规定资方和工人应按比例交纳福利金，即从工矿业创立时投资额中提取5%，从每年营业盈余中提取5%—10%，从工人每月工资总额中提取2.5%—5%，从工人和职员每月工资中提取0.5%。福利金由福利金委员会保管动用，该委员会必须有工会代表参加，并有组织章程；福利金不能挪作他用，不得没收，且有优先清偿之权。

三、战时国民政府“劳工管制”和劳工立法的影响

抗战时期，国民政府的“劳工管制”与劳工立法取得了一定成效，并产生正反两个方面的影响。

1.加强了对工会的管理和控制

一是中国国民党控制下的工会组织数量和会员数量增加，基层组织得到充实。如各类工会中的县市总工会、各业工会、特种工会、基层工会分别从1939年的136个、2666个、100个、821个、690个，增加到1942年的227个、3478个、123个、1035656个。截止到1945年，全国共有工会组织4359个，基层会员1523003人。二是示范工会工作成效显著。各示范工会的民众组训、福利事业和战时工作均有大的进步。如组织训练工作方面，经过示范后各工会的理事、监事及职员办公情况得到改善，各种会议按期举行，且厉行强制入会及限制退会；基层组织进一步得到充实，干部和会员普遍得到训练，派遣书记实施情况良好，会员按时缴纳会费。工会举办的社会福利事业无论在种类上还是数量上都有较大幅度增长，工会在调解劳资劳工纠纷、指导会员提高工作效率等方面的作用也得到彰显。为了支援抗战，工会还协助推行“兵役”“工役”及“驿运”等，加强战时宣传及慰劳，推行节约储蓄、精神动员及生产竞赛等运动，劝募各项捐款，协助平定工资。三是向工会派遣的书记和工会指导员得到落实。“在抗战期间，我们曾在重庆的工会中屡次遇到市社会局或市党部派遣的工会书记和工会指导员，这些职员担任党部或政府与工会之间的联系。”而社会部在1943年到1944年，派遣的书记有557人，书记的派遣有利于工会组织的充实和工作的开展。经过上述工作，全国各地的重要工会组织在中国国民党指导下都经过了相应的改组，并成为政府监督下的能够执行综合任务的团体，“各工会尚能集中力量协助政令推行，对于增进生产、推行限价政策、稳定工资、促进劳资协调颇有表现”，且各地“情形尚称稳定，亦无重大工潮发生，此工会组织良好之例证。”

2.维护了大后方的生产秩序

一是工资上涨幅度在一定范围内得到有效控制。此项工作先后在20多个省市开展。各省实施限制工资的地区因工业发展状况不同，有的达69个县市，而有的只有4个县，而限制工资的行业也有所不同，最多的38个行业，最少的只有4个行业，并且“各省市均能认真办理，尤以产业工人之工资，较为稳定”。但由于物价上涨等复杂因素，管制工资只能说是在某些地方行业某一时间内有效果，随着时间推移也失去了效力，因物价上涨之风不止，事实上工资亦不能受到限制。二是技工“跳厂”等无序流动现象得到遏制。如重庆市从1943年4月到1944年2月，技工的流动率呈下降趋势，1943年4月流动率为23%，5月为18%，6月为10%，7月份为7%，8月份为6%，11月份至12月份为百分4%。因此可见，“跳厂”“竟雇”之风逐渐趋于平息。三是强化了对技工的管制。到1944年3月，共登记厂矿2217家，技术人员7534人，技术工人61740人，而整个战时登记更多，截止至1945年3月底，“技术员工之报送登记核发登记证书者14462人，厂矿工人报送登记给证者160086人。”为有效地掌握技工情况，国民政府还一度对其进行统一登记和分配工作。如1938年登记技工607人，“分发”111人；1939年登记技工720人，“分发”336人；1940年登记技工368人，“分发”171人；1941年登记技工283人，“分发”66人。以上由国民政府“分发”或介绍工作者共有684人。到抗战后期，随着生产的萎缩，技工也失去了原来的地位，失业人数不断增加，“技工管制”的作用远没有抗战前期那么明显。

3.促进了大后方经济的发展

抗战期间的劳工统制和劳动立法作为国民政府统制经济政策的一部分，在一定程度上稳定了战时生产秩序，为后方工业的发展做出重要贡献，支援了抗战。抗战期间中国工业战线也取得了不菲的成绩。到1943年，“后方工厂达到5266家，资本48亿元，工人36万；与军事相关的重工业工厂3195家，占工厂总数的60.67%，资本32.3亿元，占资本总数的67.34%，工人20万，占工人总数的55.47%，工业特别是军工生产基本上满足了前方军需。”影响工业发展的因素固然很多，但人力是其中不可忽视的一个重要因素。虽然那几年物价飞涨，工人的工资不够维持家庭的最低生活水准，但绝大多数还是咬紧牙关努力工作。虽然中国工人大多能吃苦耐劳，努力工作也大多出于自愿，但也不能排除“劳工统制”所产生的作用，这也从一个侧面反映了战时“劳工统制”和劳动立法的积极意义。

4.对工人的生产情绪带来了一定负面影响

在看到战时劳工立法积极性的同时，也要看到其消极方面。劳工在国民政府的高压政策下被迫劳动，生产积极性和情绪也受到极大影响。如很多工厂普遍肆意延长劳动时间，“除少数厂家实行8小时或10小时外，大多是12小时至14小时。”从1942年1月到1943年6月，重庆产业工人的工作时间普遍在10至12小时，每月工作日在27至30天，不少工厂减少甚至取消了休息日。像这样夜以继日地劳动，弄得工人们的“体力精神都日益萎顿，整天在昏昏沉沉中过日子”。影响工人生产效率原因固然有多种，但工人工作时间过长无疑是导致工厂生产效率不佳、工人体力不支及工人伤病率增加的直接原因。

由于政府对劳工的工资实行严厉管制，即便工人的工资有所提高，但工人的实际收入却相对在下降。因为战时的物价一日三涨，通货膨胀呈现出恶性发展的趋势。这样，工人工资增长的频率和幅度远远赶不上物价的类似变动，工人及其家庭的生活也因此越来越困难。以战时的重庆为例，如果以1937年的真实工资指数为100的话，到1942年产业工人的真实工资指数则为55，职业工人仅为80。工人生活困难，所得工钱“不但不能养活老婆儿女，就是自己穿衣零用也成了大问题”。再加上恶劣的工作环境，怠工、罢工等随时都有可能发生。据统计，重庆在1944年就发生了400多起罢工和劳资纠纷。

此外，许多工厂还制定了非常严格的厂纪厂规，有的甚至规定迟到一分钟、请假都算旷工。重庆某厂还与当地驻军勾结，用军阀手段管理工人。不少工人虽然喜欢自己的工作，热爱所在的工厂，但因工作时间长、收入低、工作环境恶劣等产生悲观失望情绪和对国民政府的不满情绪却与日俱增。

注释

①李紫翔：《我国战时工业生产之发展趋势》，《四川经济季刊》，第1卷第3期，1944年，第2页。②国民政府经济部统计处：《抗战时期后方工业鸟瞰》，唐润明：《抗战时期大后方经济开发文献资料选编》，重庆出版社，2012年，第623—627页。③刘鸿万：《解决劳工缺乏的途径》，《新经济》第6卷第5期，1941年，第8页④四川省档案馆：《四川抗战档案史料选编》，西南交通大学出版社，2005年，第413页。⑤张士杰：《国民政府经济部关于战时经济建设的工作报告》（中），《民国档案》1989年第4期。⑥⑨⑩中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编·财政经济（六），江苏古籍出版社，1994年，第380、217、247—248、285页。⑦任扶善：《战时技工缺乏的对策》，《新经济》第4卷第10期，1941年2月，第235页。⑧中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编·财政经济（五），江苏古籍出版社，1994年，第49页。陈达：《我国抗日战争时期市镇工人生活》，中国劳动出版社，1993年，第192、2页。陈竹君：《试论抗战时期国民政府的劳工福利政策及其缺陷》，《民国档案》2003年第1期。行政院统计处：《中华民国统计年鉴》，1948年，第385页。齐武：《抗日战争时期中国工人运动史稿》，人民出版社，1986年，第250—252页。中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编·政治（二），江苏古籍出版社，1994年，第21—22、26页。秦孝仪：《革命文献》第97辑，台北“中央”文物供应处，1983年，第269—271、340—348页。国民政府文官处：《中华民国国民政府公报（第625号）》，成文出版社，第1—8页。王宗渊：《中国劳动法规全书》，黄河出版社，1989年，第433—435页。秦孝仪：《革命文献》第96辑，台北“中央”文物供应处，1983年，第22、8页。秦孝仪：《革命文献》第98辑，台北“中央”文物供应处，1983年，第479、471、481、499—500、479页。秦孝仪：《革命文献》第101辑，台北“中央”文物供应处，1984年，第107、204—207、197—199页。李紫翔：《从战时工业论战后工业的途径》，《中国银行月报》第1卷第1期，1946年1月。《如何促进工人提高生产》，《新华日报》社论，1943年2月7日。中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编·财政经济（七），江苏古籍出版社，1994年，第457—476页。时事问题研究会：《抗战中的中国经济》，中国现代史资料编辑委员会，1957年，第210页王尔玺：《中国工会史》，中共党史出版社，1992年，第256页。

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