晚清海关外籍总税务司的法律地位

摘要：晚清海关外籍总税务司由海关主管部门遵从皇帝谕旨任命，由英国人担任。他们是同时处在多元法律关系中的主体。对清政府而言，他们是清政府的雇员，代表清政府从事诸多外事活动，同时也是清政府内政外交的顾问。对英国而言，他们是英国的臣民，维护、践行英国在华利益，同时，他们还要维护列强在华总体利益。在多元利益主体的博弈中，总税务司致力于平衡中西方之间的利益诉求，并实现自己利益的最大化。

关键词：晚清；海关；总税务司

中图分类号：K25文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）05-0127-07

外籍总税务司作为晚清海关的首脑，在海关系统建立了很高的权威，在海关之外，总税务司还在晚清的内政外交方面有相当大的影响，涉足中国的外交、军队建设、邮政、高等教育、海务等诸多领域。至今为止，中外学术界对外籍总税务司的评价并不统一。本文拟对外籍总税务司的法律地位作一探讨。

一、外籍总税务司的设置与权源分析

清代为何设置外籍总税务司，其权力的来源与权限的范围是什么？回答这些问题是弄清外籍税务司法律地位的前提。从表象上看，外籍总税务司在海关治理结构中的地位，是一个组织结构的设计和权力分配问题。但在本质上，它是海关性质和中国社会性质的直观表现。

（一）外籍总税务司的设置

鸦片战争以后，依据中外条约的有关规定，清政府相继在各通商口岸设立海关，与以前海关相比，它们一般被称为新关、洋关。至1908年全国设关44处之多，几乎遍及全国。①1861年之前，清政府任命海关监督负责全权事宜，有的海关监督为专职，有的则由地方官员兼任。不过，他们都要受南北洋大臣的节制。②1861年1月总理衙门正式任命英国人李泰国为总税务司，为全国海关的最高长官，其衙门为总税务司署，最初设在上海，1865年8月迁至北京。1863年11月16日第一任总税务司李泰国因擅自越权被罢黜③，继任者为赫德，任职至1908年回国休假。由其内弟裴式楷代理总税务司至1910年4月，然后是安格联代理总税务司，1911年10月5日清政府税务处正式任命安格联为总税务司。在有清一代，总税务司无论正职还是代理者一直由英国人担任。

（二）外籍总税务司的权源

作为海关的最高首脑总税务司，其权源一是中外条约，二是清朝的中央政府，尤其是海关的主管部门。

1.依据条约取得并巩固总税务司职位

1858年11月中英双方在上海签订的《通商章程善后条约：海关税则》第十款规定：海关事务按照江海关管理办法，“各口划一办理，是由总理外国通商事宜大臣或随时亲诣巡历，或委员代办。任凭总

收稿日期：2014-03-20

*基金项目：上海市哲学社会科学规划课题《明清时期对外贸易法制的传承与变革》（2013BFX008）；中国法学会2013年度部级法学研究同名课题（CLS（2013）D113）；上海市教育委员会科研创新重点项目《近代转型中的中国海关法制建构与价值理念（1854—1911）》（12ZS072）。

作者简介：吕铁贞，女，上海财经大学法学院副教授（上海200433）。理大臣邀请英人帮办税务并严查漏税，判定口界，派人指泊船只及分设浮椿、号船、塔表、望楼等事，毋庸英官指荐干预”④。继中英《通商章程善后条约：海关税则》之后，中美（1858年）、中法（1858年）、中奥（1869年）《通商章程善后条约：海关税则》都有同样的规定，1861年中德《通商章程善后条约：海关税则》有类似的规定。⑤这些条约是清政府设置外籍税务司的依据，也是总税务司的主要权源。

总税务司一职的重要性不言而喻，引起各个大国的激烈争夺，其中英国、法国、俄国之间的角逐最为明显。甲午战争后，为了交付对日赔款，清政府不得不大举外债，其中大规模的借款有3次，即1895年的俄法借款、1896年的英德借款和1898年的英德续借款。3次借款中一个突出的现象是外国对中国海关的控制权展开激烈的争夺，焦点集中在总税务司的职位。作为借款条件，法国提出法国管理海关，俄国提出中国海关的税务司出缺时，应任命一个俄国人充任。而英国人及政府反应极其强烈，其驻华公使告知总理衙门，不论借款与否，英国政府决定，中国海关总税务司的职位，必须永远由一个英国人来担任。故在两次英德借款合同中都特别强调在清政府全部还清借款以前，中国的海关管理制度都未做任何改变。其中，1896年《英德借款详细章程》第四款规定：“此借款定为三十六年清还其本银。三十六年期内，中国不得或加项归还，或清还，或更章还。”在第七款中规定：“至此次借款未付还时，中国总理海关事务应照现今办理之法办理。”⑥这就是说，海关总税务司一职由英国人，具体说由赫德担任的状况在36年内不能改变，赫德可以担任总税务司至1932年。1898年《英德续借款合同》签订时，还款期限延至45年，其中第六款再次重申，“至此次借款未付还时，中国总理海关事务应照现今办理之法办理”⑦。这一硬性规定保证了英国把持中国海关总税务司职务直到1943年。总之，外籍总税务司的权力来源于中外签订的不平等条约，并被中外不平等条约强化、巩固。这一点就是英国学者也不否认。唐娜·布鲁斯曾直言不讳地说：“没有受不平等条约支撑与炮舰外交庇护下的外国势力在中国存在并享有的特权，清帝国海关就不会诞生，也不会一直延续到中华民国时期。”⑧不过，需要纠正的是，清帝国海关在不平等条约和炮舰外交出现之前，已在中国出现。这里所说的“诞生”和“延续”应该是外籍税务司制度，即外国人担任中国海关总税务司。

2.总税务司权源另一组成部分：中国海关的主管部门

1861年总理衙门设立以后，海关隶属于总理各国事务衙门，1901年总理衙门改名外务部，海关仍归其统辖，晚清海关长期隶属于具有外交事务的部门，这是其显著特点。

第一，海关的主管部门拥有总税务司的任免权。外籍总税务司的任免权由中国自主掌握，具体由海关的主管部门负责。为维护列强对华贸易的最大利益，列强一直觊觎中国海关的行政主权，如前所述，“邀请”英国人、法国人、美国人、奥地利人、德国人等帮办税务是1858年及其以后中外条约的主要条款。不过，具体任用谁担任总税务司，不需要这些国家推荐。中国还是拥有相当大的自主权。依据这种自主权，1863年罢黜第一任总税务司李泰国，任命赫德为第二任总税务司。在第三任总税务司的任命上，赫德推荐其内弟裴式楷，结果遭到英国外交部的反对。不过，最终还是中方决定任用安格联。总税务司的具体任用程序，一般是权臣（多为通商大臣）提出候选人奏请皇帝，皇帝再向主管部门发布谕旨责令颁发任命状。如第一任总税务司的任命程序就是这样的：五口通商大臣薛焕上奏皇帝，请敕恭亲王等发给总税务司李泰国札谕，皇帝应其请，下达谕旨：“新定通商税则，既有外国人帮办税务一条，该英人李泰国，系总司税务，所有新设通商各口，自可令其一体经理。著奕等，即行发给执照，交李泰国收执，责令帮同各口管理通商官员筹办。”⑨1861年1月24日奕正式向李泰国颁发任命状。

第二，总税务司的权力范围来源于法律上的概括授权。总理衙门是为办洋务与外交事务而特设的中央机构，但是很多涉外事务往往授权外籍总税务司去办理。外籍税务司也只能在总理衙门授权后，在授权的范围内从事活动。总税务司的权力范围原则上来源于法律上的概括授权。如在海关行政管理方面，总理衙门曾授权第二任总税务司赫德，“我们只认得您本人，您愿意怎么办就怎么办”⑩。在这样的授权下，海关内部由赫德主政，他进行海关行政管理方面的改革，引进英国的文官管理制度，实行垂直领导、职位分类、考试录用、严格考核、循序晋升、实施迁调、奖惩并举、待遇优厚等措施，为晚清海关的高效运行奠定了基础。除了海关业务范围内的事务外，总理衙门也会根据内政外交的需要，授权总税务司参与、办理有关事务，或者赋予总税务司建议权。如1862年李泰国受恭亲王奕委托在英国购买军舰。总税务司赫德曾获得总理衙门在多方面的授权，如办理海防、邮电、同文馆、派遣留学生、参与外交事务的处理等等。不过，总税务司只能在授权范围内行事，否则视为越权，并被严惩。1863年总理衙门解除李泰国职务时，在给他的札文中写道：“该总税务司承办轮船未能妥协，本衙门不便再行委用所有总税务司事务，业经札派赫德接手管理。”同时，总理衙门照会英、法、美、俄等国公使，“总税务司李太国因奉札购买轮船事宜，一切未能照札办理，以致虚耗中国粮饷”。“惟念该李太国系英/贵国人，自应饬令仍回英/贵国，中国未便再行委用。”总税务司被赋予办事之权，只能在授权范围内行使，并要处处保证中国的利益。

二、多元法律关系中的外籍总税务司地位之考察

从法律的角度看，总税务司是同时处在多元法律关系中的主体，其地位表现出了多元的特性。

1.作为清政府雇员的总税务司

无论总税务司的名号、称谓、职责有多少，其身份是清政府的雇员。赫德能长期稳坐总税务司的位置，原因很多，其中和他对自己身份的准确定位是分不开的。他时时强调自己的雇员身份。如仅在1564年第8号通札中就2次提到“作为领取中国政府俸禄的雇员”“自己是中国政府雇佣来执行特种任务的”。在和中国海关驻伦敦办事处税务司金登干的函电中以及各通商口岸的通札中“雇佣”“聘用”“服务”“中国政府的雇员”等用语多次出现。

但总税务司作为雇员与一般雇员不同，他除了雇员身份外，还具有基于授权而取得的职务资格。这两者之间不完全等同。晚清外籍总税务司的职务资格是中国海关的首脑，外籍总税务司拥有很大的权力。如赫德曾在1864年第8号通札宣称：总税务司“是唯一有权雇用或解雇、升级或降级或迁调口岸的人”。所以，有学者这样评论：“拿赫德来说，他是中国近代海关的营造者，正是在他的精心筹划下，中国海关俨然是一个自成体系的‘独立王国，而赫德本人则成了王国中的独裁者。”不过，需要说明的是外籍总税务司是清政府根据条约而设的帮办税务之人。在不平等条约的框架下，其在海关的权力固然很大，但是，也不是无限的，他只能在清政府的授权范围内进行活动。第一任外籍总税务司因擅自越权被罢黜，即是很好的说明。

在雇佣期限上，既然是清政府的雇员，从法理上说应当与清政府签订一份有期限的雇佣契约。不过，这个雇佣契约不同于一般的雇佣契约，不是担任总税司职务的主体直接与清政府订立契约。该契约被置于条约制度的框架下，属于中外条约的一部分内容。第一任总税务司李泰国因越权与阿思本签订协议，被罢黜。为了避免这样的事情再次发生，最大限度维护英国的利益，维护现任者的最大利益。第二任总税务司的雇佣期限由相关的中外条约规定。如前所述，1896年英德借款和1898年英德续借款合同之所以把总税务司一职的任职期限与借款的还款期限紧密相连，就是利用英国政府的强制力约束、限制清政府雇佣总税务司的权力。在当时的中国，作为中国政府一个要害部门的首脑——外籍总税务司的雇佣并不是中国能完全自主的事情，严重损害了国家主权原则。

作为清政府的雇员，外籍总税务司的薪酬很高。李泰国的薪酬“每年一万余两之多”，赫德的年薪则达8000英镑。根据溥杰《晚清见闻琐记》记载：“清代亲王年俸一万两，君王五千两，贝勒二千五百两，贝子一千三百两”。他们的薪俸与亲王相当，明显高于其他京官的收入。据有关学者研究表明：晚清时期“京官头品正俸不过一百一二十两。额外收入，以礼兵两部为例，二品一年约二百两，除户部外，头二品大员一年总收入，最多恐仅千两，下面的部曹更少”。总税务司的在华收入，与英国官员的收入相比，也属于高收入。1885年5月，英国女王任命赫德为驻中国特命全权公使，“按此职位每年给予5500镑的薪俸”。如此对比，可以发现清政府对总税务司的待遇之优厚。

作为清政府的雇员，清政府对业绩突出的也给与嘉奖。如赫德，皇帝对他一再加封，甚至加封他“太子少保”衔。海关税收逐渐增长，成为晚清政府的主要财政来源，这是总税务司备受重视的主要因素。《光绪朝东华录》每年年终都要记载当年的海关税收总数，在赫德任总税务司的48年内，关税收入从500多万两增加到3400多万两，增长了近七倍。清朝政府因海关税收逐年增加而经常嘉奖洋税务司。

2.作为清政府代表的总税务司

总税务司另一身份是清政府的代理人，常常代表清政府从事外事活动，触及到晚清外交领域的不同层次，被称为业余外交，这是总税务司工作的重要组成部分。归纳起来有以下几个方面。

第一，参与调停谈判。晚清时期，来自各方面的中外纠纷不断。有时一个看似普通的事情，往往也会升级到兵戎相见。如何尽快解决争端，有人出面调停是常用的办法。其中总税务司的特殊身份，往往被中方授权参与调停工作，促成有关协定、条约尽早签订。1875年马嘉理事件发生后，总理衙门授权赫德与英国驻华公使威妥玛斡旋，尽管一波三折，还是促成了中英《烟台条约》的签订。又如中法战争爆发后，清政府授权赫德与法方谈判，在他的指导和努力下，1885年4月4日，中国海关驻伦敦办事处税务司金登干与法国当局签订了《巴黎停战协定》。

第二，直接参与中外条约的签订。总税务司的特殊身份便于中外各方的沟通，所以，他有时直接代表中国政府参与中外条约的签订。如1886年为了解决香港的鸦片走私问题，总理衙门提出派遣赫德代表中方赴香港谈判。同年9月11日，赫德代表中国政府与英方签订了《香港鸦片贸易协定》。该协定以协助清政府查缉鸦片走私为条件，香港获得了便于鸦片贸易的多项权利，清政府获得了财政收入的增加，海关也扩张了权力范围。

第三，积极参与清政府的借款活动。晚清政府借款数额最大的当属甲午战争后对日赔款的借款和庚子赔款借款。在总理衙门的授权下，赫德积极参与相关借款2次。在赫德的活动下，1896年3月，清政府与英德签订了《英德洋款合同》也称《英德借款详细章程》，借款总额为1600万英镑，分36年还清。之后，1898年3月《续借英、德洋款合同》或称《中国四厘借款合同》签订，借款总额为1600万英镑，分45年还清。这两次借款使清政府的对日赔款有了着落，同时附加的借款条件让英国在华利益有所保障，总税务司也因之得到很大的好处。1895年1月6日赫德在给金登干的信中曾预言：“这几笔借款将会延长海关的寿命，也可能扩大海关的工作范围。”

第四，经办、参加世界博览会。世界博览会旧称万国赛会或万国博览会。晚清时期，中国参加各种各样的博览会达28次，其中大多数与总税务司赫德密切相关，有人把它们称为“赫德的赛会”。1873年维也纳博览会是清政府首次正式组团参加，总理衙门授权总税务司赫德迅速妥善处理。后来1876年美国费城、1878年法国巴黎、1883年英国伦敦渔业博览会、1884年英国伦敦卫生博览会与美国新奥尔良等都由总理衙门授权赫德负责参会的总策划，包括人员的选派、展品的征集以及场地的筹建等所有环节。据有关学者的研究表明，赫德曾先后向各关税务司发出45份通令，转发总理衙门的指令和每届世博会的宗旨章程等内容，并布置具体做法。

3.作为以英国政府为主的外国政府代理人

第一，英国利益的维护者、实现者。作为英国臣民的基本义务，总税务司必须效忠他们的国家，效忠他们的女王。第四任总税务司梅乐和曾言：“众所周知，在过去的八九十年里，由半英国人统治的海关总税务司署已成为英国在华基业的柱石，并已可与英格兰在远东的声名相媲美。而且，应该更深刻地认识到，总税务司署在该时期所赢得的影响力和威望完全有赖于个人的努力。”这里的“个人的努力”就是前仆后继的英籍总税务司。如赫德，他来中国的最初身份是1854年应英国外交部招聘，到中国充任领事馆译员。这是属于英国外交部系列的公务员。后来，职务不断升迁至中国海关总税务司。他在华工作近半个世纪，时刻不忘自己“我固英国人也”。所以，维护英国的利益、实现英国的利益是赫德的生命中的重要组成部分。1885年英国政府任命他为驻华全权公使时，他却犹豫不决，经过反复斟酌，希望英国政府能让他自主选择留任总税务司。他说：“从目前来看，请问，我留任总税务司重要，还是出任公使重要？对于我个人，身当其冲，切近的利益——这些利益与海关相联系并来自海关，显然更强烈地要求我留任总税务司。试问，对于这些利益的危害，是我离开海关所造成的大，还是我不接受使馆的任命给英国利益带来的危害大？或者，我接受公使馆任命对英国利益的所得是否足以补偿我离开海关的所失？”在总税务司位置上任职20多年，赫德深刻认识到总税务司一职对维护、实现英国利益的重要性。总之，作为英国臣民，英国女王对赫德的表现是满意的，授予他圣迈克尔和圣乔治十字高级勋章，从男爵爵位，并准许世袭从男爵爵位等荣誉。1905年1月1日，赫德在给金登干的函电中这样写道：“你可看到各报上传遍的一段话吗？它的大意是说，我虽然已上了年纪，并已服务了四十年，但我国外交部考虑到我是仅次于公使的英国利益的主要保护者，不同意我离开。”

第二，列强在华利益的维护者。作为列强在华的代理人，总税务司竭力维护列强的利益。在业务范围内，通过海关保护外商的商业利益；通过“业余外交”维护列强在华的总体利益。如在庚子赔款问题上，赫德为赔付英国为首的列强竭尽全力。赔付多少？如何赔付？中外各方意见不一，而这是议和的核心问题。应中外各方的要求，1901年3月赫德向北京公使团赔款委员会提出了一个详细的“备忘录”，内容包括四部分：一、“中国究竟能偿付多少？”，他在分析了清政府一切可能的财政后，认为通过增税办法，每年应不超过二千万两；二、“用什么方式支付赔款最为恰当？”他认为在当时情况下各国答应分期摊还较为合宜；三、“什么税收是最容易取得的？”他认为提高海关进口税，把一部分常关税划归海关管理；四、“怎样监督才适当？”他认为把海关税，常关税按期汇到指定银行，由海关管理机构监督。该备忘录受到各国的重视，成为谈判中关于赔款问题的重要参照。关于庚子赔款的支付，海关总税务司赫德坚持“随时行情”用金付款。《辛丑条约》签订之后，关于庚子赔款用金还是用银支付问题，中外进行了长达三年的交涉。根据《辛丑条约》第六款规定：“付诸国偿款海关银四百五十兆两”。同时规定了海关两与各国金钱的比价，偿还赔款本息时要按照市价“易为金款”、“用金付给”、“或按应还日期之市价易金付给”。1902年清政府根据《辛丑条约》的附件十三还本付息表的银两数支付赔款。然而当时银价不断下跌，各国提出赔款本是金款。在中外交涉过程中，总税务司赫德先后向清政府外务部提出3个节略，强调“每付银时均须按照随时行情核算”用金付款，并拟付给金款办法。1905年7月2日各国驻华公使在联合照会中向清政府提出：1905年以前“中国因用银款付还，以致亏欠。现拟以和约关平银八百万两之总款一律清还”。巨额赔款之外再加上所谓的金镑“亏损”，进一步加重了清政府的财政负担。

4.作为清政府内政外交顾问的总税务司

总理衙门经常征求总税务司的意见，“不仅在税务和商务问题方面，而且在外交问题和内政事务方面”。这基本上是符合史实的。从赫德日记中，可以看出他经常参加总理衙门的议事。

第一，签订中外条约的顾问，总税务司署与总理衙门的隶属关系，以及总税务司的诸多个人因素等为总税务司担当清政府外交顾问的角色提供了可能性、必要性。在处理中外关系时，总理衙门动辄就请教总税务司。在中外条约的签订方面，表现得尤其突出。如《烟台条约》中的通商事务部分就是以赫德所拟节略及其建议为基础的。《马关条约》签订后，赫德说“我劝中国批准和约，我认为这是最稳妥的路线”。在《辛丑条约》的签订过程中，李鸿章与奕是清政府的代表，赫德则是他们的总顾问。在他的辅助下，1901年9月7日，由奕、李鸿章代表清政府与列强11国代表签订了《辛丑条约》。

第二，清政府改革的顾问。赫德对晚清政府的政治、外交、经济、教育、法制等提出自己的建议，可谓总理衙门的高级顾问。“其中影响比较大、有代表性的建议为1865年向清朝政府呈递的《局外旁观论》。《局外旁观论》列举了中国在吏治、兵制，财政、科举等方面存在的问题，以及思想意识上的愚昧和顽固。他建议清朝政府对外遵守条约，与西方国家建立正常的外交关系，互派使节，对内则要仿行西方“善法”：“铸银钱以便民用，做轮车以利人行，造船以涉险，电机以速通信”。尽管其中不乏有危言耸听之词，清政府也不得不承认赫德的“谈言微中”。不过，赫德在《局外旁观论》中所提的建议，并没有为清朝政府所接受。其他关于内政改革方面的建议，清政府采纳的也不多。

总之，在对外交涉事务中，总理衙门主动征求总税务司赫德的意见，基本上是言听计从的；在内政改革方面，赫德的参照物、移植的对象是西方的已有制度，有的清政府认为不是当务之急，有的则不愿意施行。

三、总税务司在多元利益主体中的博弈与平衡

晚清时期中国大地上各种利益交织并存，使中国时局变化莫测，中外关系也更加扑朔迷离。地位显赫的外籍总税司一职常常是诸多利益主体关注的热点和焦点，也是各方沟通的桥梁和中介。他随时可能面临很多利益的处理：如帝国主义列强在华的整体利益、英国在华的殖民利益、中国的利益、海关或总税务司本人的利益。如何巧妙处理各种利益关系，关乎总税务司一职的去留。在诸多利益主体的博弈中，总税务司必须努力寻求平衡点，并使自身利益最大化，方能立于不败之地。

1.李泰国的失败

李泰国的出名与罢黜源于1863年他和阿思本签订的协定，这个协定的目的是他们自己掌握阿思本舰队以及中国其他海军和军事力量的最高权力。其中一条规定：阿思本只服从直接传达给李泰国的谕旨，而李泰国“对于任何谕旨，如其合理程度不为其本人认为满意时，可拒绝居间传达”。身为清政府雇员的李泰国签订这个协定并没有得到清政府的授权，属于擅自越权签订。而且协定的内容公然挑战皇权，这是清政府绝对不能容忍的。其实，李泰国自恃才高，非常狂妄，认为中国海关离不开他，动辄威胁清政府，并梦想拥有更大、更多的权力，“他不仅想要指挥舰队的行动，而且还指望控制海关税收的支配”。不顾清政府的雇员身份，极度贬低中国政府、亚洲人，而对欧洲公使宣称：“我得证明我的影响纯粹是用来为欧洲各国的利益服务的。”针对李泰国的蛮横、狂妄，总理衙门早已深恶痛绝。而舰队事件再次挑战清政府的底线，终于被总理衙门罢黜其总税务司一职。总结李泰国的失败就是在于没有找到诸多主体利益的平衡点，过度关注自身的权力膨胀和欧洲各国利益。

2.赫德的成功

与李泰国相比，赫德是幸运的，稳坐中国海关总税务司一职近半个世纪。在海关内部建立起了总税务司的最高威信和绝对权威，在中国的内政外交方面发挥了较大的影响作用。可以说在多元利益主体的博弈中，他是成功的。在兼顾各方利益的基础上，实现了自己利益的最大化。他的成功秘诀是什么呢？基本上可以归结为赫德的“骑马”理论与实践。

赫德的“骑马理论”及实践活动为赫德获得了极大的成功。1876年9月6日郭嵩焘觐见慈禧太后时，慈禧问：“赫德替中国办事尚有心腹否？”郭嵩焘回答：“赫德是极有心计的人，在中国办事亦是十分出力。然却是英吉利人民，岂能不关顾本国？往尝问之：君自问帮中国，抑帮英国？赫德言我于此都不敢偏袒，譬如骑马，偏东偏西便坐不住，我只是两边调停。臣问：无事时可以中立，有事不能中立，将奈何？赫德笑言：我固英国人也。可见他心事是不能不帮护英国。”赫德的这套骑马理论并非全是违心之说，在很大程度上道出了他居特殊位置，处纷乱错综复杂的中外关系的要诀。

在中外利益上以维护、实现英国利益为原则，并兼顾其他列强的利益。总税务司游弋于不同利益主体之间，致力于平衡中西方之间的利益诉求，并实现自己利益的最大化。他控制下的中国海关“在贸易增长有序中致力于总的外国利益，而同时又不断努力使清王朝从对外贸易中获取最大限额的收入”。在中英利益上，如其所言像骑马，如果他对双方所诉求的利益衡平偏颇太大，就难以被双方重视进而信任，更不可能掌控清帝国的总税务司一职长达半个世纪之久。就中英两国而言，他总是标榜尽量“兼顾中英两国的利益，对双方都不敢偏袒”；“我希望竭尽全力为英国工作；同时，我对中国也负有义务”。但前提是，中英两国利益不发生冲突。如果中英利益发生冲突，在他内心深处有一个基本的原则即尽可能倾向于英国。这体现在他参与的诸多中英交涉中，如在缅甸问题和西藏问题上，赫德的态度和行动很好地诠释了这一理论。

在平衡中外、列强之间的利益中，总税务司的典型做法莫过于海关洋员的国籍构成。总税务司招募官员的重要条件之一是国籍，曾有来自23个国家和地区的年轻人被遴选到海关工作。日本人高柳松一郎曾说：“中国海关系集合多数风俗习惯不同之国民组织而成，殆一国际官厅也。”缘何把一个中国的行政机构建设为一个国际性的组织？赫德曾直言不讳地说：“这个机关向所有国家公开的事实，在公正管理方面，对每一个国家的利益将是一种充分的保证。”不过，具体名额的分配是与各国在华实力相匹配的。以总税务司署的工作人员为例，1861年英国5人，美国2人，法国和德国各1人；到了1864年，则是英国6人，美国3人，法国3人，德国l人。在各个海关，一般而言，英国人也是占绝对多数。根据第一历史档案馆税务处所藏档案《海关洋员名录》，苏州关有洋员11名，其中英国人7名，日本、德国、奥地利与挪威各1名。这些事实证明，在海关人员的任用方面，并不是如赫德所标榜的任用原则，“只要能够保证个人的适当性，正当需要他们的时候，我将不分国籍地雇佣他们”。不过，赫德的睿智不会在任用英国人方面做得太过分。1895年11月24日，他在给金登干的信函中说：“目前我们雇佣的英国人太多了，我不能再提名或任命任何英国人。”不久，赫德又写信责成金登干分别物色3个法国人、俄国人与同样数目的德国人，以期均衡列强在海关的力量。

结语

晚清外籍总税务司在行使权力时，超然中存在诸多制约。总税务司是同时在多元法律关系中的主体，一方面是晚晴政府的雇员、代表、顾问，另外也是英国在华的代理人与列强在华的代言人。对清政府而言，总税务司要维护清政府的利益，力促海关税收增长、在内政外交中尽可能增加中国的利益，否则就很难取得清政府的信任，危及其总税务司的职位。作为英国的特殊公民，总税务司要切实维护并实现英国在华利益的最大化。另外，作为列强在华的代言人，也要切实维护列强在华利益，为中外不平等条约的签订、履行尽职尽责。作为每一个法律关系中的主体，总税务司既有履行职务的权力，又有相应的义务。他履行职务的权力，只能在授权的范围内行使。没有授权的越权行为不仅无效，反而会危及其总税务司的职位。纵然赫德的权力很大，在海关系统中唯他独尊；涉足清政府的内政外交，并发挥很大的作用，在中外都产生了一定的影响力。但是，仅仅是影响力而已，影响力毕竟不同于强制力。无论对中方，还是对英方，还是对列强，总税务司都不能实施强制措施，迫使他们接受自己的意志。他只能在诸多利益的博弈中寻求平衡，并保证自身利益的最大化。马克斯·韦伯曾这样表述权力：“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种社会关系是建立在什么基础之上。”所以，根据马克斯·韦伯的权力界定，晚晴海关总税务司是无权的。总税务司不能对抗清政府，清政府可以决定总税务司的任用与罢黜；总税务司也不能对抗英国政府，裴式楷继任总税务司职位因得不到英国政府的支持而美梦难圆；作为国际性海关组织的首脑，更不能逆列强各国的意志行事。

注释

①彭雨新：《清代关税制度》，湖北人民出版社，1956年，第47页；姚贤镐编《中国近代对外贸易史资料》第二册，中华书局，1962年，第926—930页。②南北洋大臣负责处理各通商口岸的一切涉外事务。南洋大臣的前身为五口通商大臣，此职设立于中英《南京条约》签订以后，1862年12月改称南洋通商大臣，一般简称南洋大臣。北洋通商大臣一职最初设立于1860年天津开埠通商之时，通常称为（北）三口通商大臣。③1862年5月29日，李泰国擅自委派英国人谢拉德·阿思本创建由欧洲人指挥的中国炮舰队。翌年，又擅自与阿思本签订合同，规定阿思本为舰队司令，并只执行由李泰国传达的谕旨，只对李泰国负责等。1863年11月总理衙门罢黜其总税务司一职。这就是有名的李阿事件，也称为阿思本舰队事件。④⑥⑦王铁崖编《中外旧约章汇编》第一册，三联书店，1957年，第118、642、734—735页。⑤王铁崖编《中外旧约章汇编》第一册，三联书店，1957年，第139—140、135、287、174页。⑧唐娜·布鲁诺著，黄胜强等译《英帝国在华利益之基石——近代中国海关（1854—1949年）》，导论、前言，中国海关出版社，2012年。⑨《筹办夷务始末》（咸丰朝）第7卷，沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第五十九辑，台北文海出版社，1970年，第2688页。⑩《1882年11月6日赫德致金登干函》，陈霞飞：《中国海关密档——赫德、金登干函电汇编（1874—1907）》卷2，第676件，中华书局，1990年。中国第二历史档案馆、中国海关总署办公厅编《中国旧海关与近代社会图史》，第一编，中国海关出版社，2005年，第54、55页。戴一峰：《〈中国海关密档：赫德、金登干函电汇编〉评介》，《近代史研究》1991年第6期。中国第二历史档案馆、中国海关总署办公厅编《中国旧海关与近代社会图史》，第一编，中国海关出版社，2005年，第54页。《1886年5月2日格兰维尔致赫德函》，《中国近代海关历史文件汇编》第6卷，海关总税务司署统计科，1938年印行，第542一545页。黎泽济：《晚清官吏薪俸收入概况》，《学术月刊》1994年第6期。陈霞飞主编《中国海关密档》（6），中华书局，1995年，第213、384页。詹庆华：《晚清海关洋员与世界博览会——以海关洋员眼里的世博会为例》，《上海海关学院学报》2010年第3期。陈霞飞主编《中国海关密档》（8），中华书局，1995年，第492、493页。陈霞飞主编《中国海关密档》（7），中华书局，1995年，第766页。《中国海关与义和团运动》，中华书局，1983年，第19、64—69页。《中国海关与庚子赔款》，中华书局，1983年，第4、17页。马士著，张汇文等译《中华帝国对外关系史》第3卷，上海书店，2000年，第416、425页。《中国海关与中日战争》，中华书局，1983年，第82、87、200、195页。凯瑟琳·F·布鲁纳、费正清、理查德·J·司马富编，傅曾仁等译《步入中国清廷仕途——赫德日记（1854——1863）》，中国海关出版社，2003年，第319页。费正清等编，傅曾仁等译《赫德日记》，中国海关出版社，2003年，第326页。孙修福：《中国近代海关首脑更迭与国际关系——“国中之国国王”登基内幕》，中国海关出版社，2010年，第23页。《郭嵩焘日记》第三卷，光绪二年七月十九日条，岳麓书社，1981年，第49页。高柳松一郎著，李达译《中国关税制度论》第三编，商务印书馆，1924年，第42页。《沿海灯塔备忘录》，《总税务司通札》，第一辑（1861一1875），总税务司署造册处，1879年，第210页。马士著、张汇文等译《中国帝国对外关系史》，第2卷，上海书店2000年版，第152一153页。马克斯·韦伯著，林荣远译《经济与社会》，商务印书馆，2004年，第81页。

责任编辑：王轲