完善我国地方政府投融资管理体制的思考

傅利平　王鲁豫

摘要：政府投融资是地方政府为达成一定产业目标，实施的一种比一般商业性金融更为特殊的资金融通行为。近年来，我国地方政府投融资蓬勃发展，暴露出一些隐患和风险。地方政府的债务风险负担严重，投融资管理效率低下，亟待进一步深入改革，完善管理体制，化解风险，促使其长期健康发展。为此，应加快对投融资平台公司的规范和整合，加快投融资体系的改革步伐，完善投融资平台体系建设，鼓励社会资本的进入以及强化对个平台公司的经营与管理等。

关键词：地方政府；投融资；投融资管理体制；

中图分类号：F830.591文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）05-0047-03

地方政府投融资是地方政府为实现一定的区域产业政策或其他经济目标，运用财政、信用等手段筹集资金，然后将资金投向急需发展的部门或企事业单位所形成的特定分配关系。它比一般商业性金融具有更为特殊的资金融通能力。近几年，各级政府和财政部门进行了一系列的政府投融资管理体制机制改革和探索，取得一定的成效，有效地促进了当地经济社会的发展。但是地方政府存在着过度投融资的倾向。长期以来由于预算软约束和不科学的政绩观的激励，我国地方政府的过度投资行为频繁发生，孕育着巨大的债务危机，严重制约了我国宏观经济的长期持续健康发展。因此，必须进一步规范和完善地方政府的投融资管理体制，尽快消除各类隐患和风险。

一、我国地方政府投融资管理存在的问题地方政府融资平台的产生和发展有一定的客观必然性，是投融资体制创新的一种尝试。但同时，在各地的地方政府投融资平台的经营管理中也存在着不少的问题。

1.地方政府投融资管理缺乏完整法律保障

一是地方政府投融资管理立法建设滞后。目前，我国地方政府融资方面的立法还停留在1978年的立法阶段，关于地方政府投资方面的立法，仅停留在2004年《关于投资体制改革的决定》、2008年《企业国有资产法》和《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》三个法条的制定上。二是地方政府投融资平台建设不规范。当前，各地成立的各类投资评估公司名目繁多，数量众多，规模大小不一，资质参差不齐，具有明显的不规范性和行业非自律性。截至2012年底，全国已有10000多家地方政府投融资平台，其中70%以上为县（区）级政府投融资平台公司。这些投融资平台公司缺乏严格的法律约束，融资风险很大。这些投融资公司在促进地方政府信贷规模飞速增长的同时，也加大了地方政府的债务负担，增加了银行业的经营风险。三是投融资政策的作用不明显。虽然地方政府组建投融资平台，进行基础设施、基础产业和经营城市建设由来已久，但是投融资平台发挥的主导作用则不十分明显。原因在于，我国缺乏地方政府投融资管理的法律规范、行业法规以及严格的投融资财务制度。

2.地方政府投融资管理效率低下

许多地方政府在搭建投融资平台，推进基础设施、基础产业和扶持高科技产业发展过程中，普遍面临着资本金不足的困扰，因此，大多数地方政府投融资平台通过各种“变通”来补充资本金，增加资金来源和项目补给。例如，有的通过委托银行发行理财产品来补充资本金，有的超负荷要求银行贷款，也有的通过高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资，有的挤占和挪用年度预算资金，有的违规使用年度财政暂存款和年度预算结余，还有的以股东借款的形式向其他的投融资平台借款，在资金紧缺时，有的甚至向地下钱庄拆解高利贷。这些资金筹集的管理无序做法在一定程度上抬高了资金供给的门槛，增加了资金融通的成本，扭曲了资本要素的正常合理流动，也增加了资本交易费用，降低了工程和项目建设的效率和效益。另一方面，一些发达地区，地方政府投融资进行的项目和工程建设，主要是出于政绩考核的需要，斥巨资大搞政绩工程和形象工程。在没有进行充分科学论证的前提下，项目成活率很低。此外，从宏观层面来看，地方政府投融资平台将高速增长的大量信贷投放到一些大型中长期建设项目中，商业银行借款规模大，占用周期长，这样就对未来年度信贷投放造成挤占，也使得一些工程后劲不足，极易成为“烂尾工程”。

3.地方政府投融资管理体系松散

其一是缺乏完整顺畅的管理体制和机制。长期以来，关于地方政府投融资管理机构、管理机制、投融资平台建设和项目工程效益评价等问题，大多数地方政府没有提高认识和充分重视，没有制定和出台相关政策与管理制度，很多投融资机构和平台是因时因事而建，一些管理办法和措施也只具有临时效力，距离规范化、制度化、科学化的道路较远。一些做得比较理想的地方也只是挂靠地方国有资产管理委员会，按照国有资产的管理办法运行和管理。其二是地方各级政府投融资各自为政，泥沙俱下。一是从省区到地市，再到县区，缺乏统一规范的长效管理机构、管理制度和机制，不同层级政府之间，同一层级政府之间，地区内部各个政府之间，因时因事所需，广建投融资机构和平台，缺乏整体性、系统性和规范性，临时性的投融资机构众多，投融资平台的种类也极其繁杂。

4.地方政府债务风险负担沉重

一是隐形负债增多。2008年以来，一些地方政府官员在进行项目决策的时候，往往不顾地方政府负担实际和地方经济发展现实条件，超负荷、超规格、超标准、超前进行融资和投资，形成大量的新增债务和或有债务，给地方政府造成了沉重的债务负担。在某种程度上，地方政府的财政隐形负债远远高于政府显性负债。二是地方政府债务的软约束机制。这一软约束机制助长了地方政府的欠债心理，对于投融资平台来说，凡是不能够通过自身经营、项目收益偿还的和上级政府以致中央政府买单偿还的贷款，在偿债软约束机制下，最终可转嫁为商业银行的不良资产，这是普遍存在的不争事实。三是一些地方政府投融资平台债务比例过高，投融资风险集中，应对宏观经济变化能力较低。一些地方投融资平台总体上负债率相当高，负债率普遍超过80%或者更高，资本金普遍欠缺且偿债能力低下。四是存在偿还危机。在地方投融资平台推进的各种基础设施项目中，普遍存在资本金不足的问题，使得银行的贷款风险明显加大。在信托、理财产品等影子银行发展的环境下，很多地方投融资平台是通过举新债换旧债的方式进行融资。同时，由于抵押物多数是土地、房产等国有资产，一旦宏观经济形势发生变化，例如土地、房地产价格下跌，这些投融资平台很有可能面临偿还危机。

二、完善地方政府投融资管理体制的对策建议

1.加快对投融资平台公司的规范和整合

一是建立项目分类融资机制。按照社会属性把各类基础设施项目分为三类：纯公益性项目、准公益性项目和有稳定收益的经营性项目。对纯公益性项目，如城市道路、桥梁、绿化、公园、生态设施建设等，明确政府的投资主体地位，强化政府提供基本公共服务的责任，纳入财政预算体系，优先安排财政性资金支持此类项目建设。对于有稳定收益的经营性项目，如供水、燃气、电力等项目，逐步放宽对市场资金进入的限制，积极完善管理体制、运营机制，创造条件鼓励和引导市场资金积极投入此类领域建设，同时加强对此类产品的成本监管，加快气、水、热等价格的改革步伐，形成科学合理的价格形成机制和运作机制。对准公益性项目，如公共交通、地铁等项目，明确市场投资主体的地位，政府要加强规划宏观管理，完善价格、收费机制，在初始建设资金投入、后期运营阶段给予财政补助、价格补贴等，既保证该类产品对社会服务的公平，又要考虑市场投资主体的合理利润回报，可通过适当补贴，制定优惠政策，对投资者予以补偿，保障其合理收益，激发民间资本投资城镇化建设的积极性。二是加大国有“四资”整合力度，增强政府投资调控能力。加强对城镇基础设施领域国有资源、资产、资金、资本存量的规模、结构、归属等基础性数据的梳理和评估，根据各类“四资”的市场属性、经济潜力和可操作的成熟程度，分期、分批、分类整合。对国有公益类和准公益类基础设施资源，实行政府指导下部门直接管理，以部门为主创设完善运作平台，引进市场机制和必要的监管制度，实现国有资产、资金的保值增值。对于经营类基础设施资源，可采取整体出让、公办民营等方式回收建设资金或经营收益，或将其注入授权投资机构、地方融资平台，形成国有股权资本，壮大国有资本向基础设施领域再投资实力。充分发挥政府投资的导向作用，引导市场资金的合理投向、项目建设的运营有序发展。

2.加快投融资管理体制改革步伐

要进一步理顺政府部门和投融资平台之间的关系，激发投融资平台经营活力。政府投融资平台是政府参与、调节和促进市场经济不断完善发展的一个重要手段，是调节经济发展的工具。对政府投融资平台进行合理规划、分级分类建设，是保证地方政府性投融资平台快速、协调、健康发展的要求。应当由各省政府制定相关的规划和政策，指导各地的投融资平台建设，有步骤地建立地方投融资平台。要进一步明确各级国资委的国资监管职能，更好地履行投融资平台国有资产出资人职责，负责国有企业经营绩效考核、高级管理者监管、重要经营活动监督等工作。各级政府可以结合自身实际，设立具体办事机构管理投融资平台事务。要加强对政府投融资平台投资方向、资金管理、债务规模的监管，成立专门机构定期对全省的投融资平台进行审计和考核。完善投融资平台法人治理机制，理顺各级政府部门与投融资平台之间的关系，明确财政、发改委、建设、土地、规划等部门和投融资平台之间的业务关系，定期组织联席会议。

3.完善投融资管理体系建设

一是要充实投融资平台资本实力。可建立各级财政专项资金注入机制，逐步强化企业自身的融资能力、偿债能力和风险防范化解能力。建立健全对公益性项目、准公益性项目的补偿机制，灵活运用投资补助、贴息等多种手段进行定向补助。完善国有经营性资产划转合并机制，非经营性国有资产变现注入机制，不断壮大各级投融资平台的实力。二是要推进有条件的公司进行产业化经营。要做好投融资平台，提高其投融资能力，必须以区域基础设施建设为载体，实现战略转型，以产业化的经营项目来平衡或部分平衡非经营项目。投融资平台在搞好基础设施、公益性项目建设的同时，重点向资本产业拓展，积极探索由资产经营向资本运作的转变，通过债务重组、资产并购、股权投资等方式实现战略转型，积极参与土地终端市场的开发，获取更多的土地级差收益和增值收益，以此收益进行城市建设和改造。三是要根据建设发展需要积极成立新的投融资平台，壮大已有投融资平台。着力壮大省级综合性融资平台公司，整合市、县级的专业融资平台公司，按照市、县财政实力和城镇建设要求，设立中心城市和大县城政府融资平台。整合地方政府拥有的优质资源，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目划拨进入投融资平台公司，确保其拥有质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源。四是支持县级融资平台捆绑发行集合债券。

4.探索建立引导社会资本进入的管理体制

引进民间资本，可以降低政府建设新型城镇化的投融资压力，缓解投融资平台经营的压力和债务风险。一是进一步细化市场准入政策。清除市场进入障碍，完善财政利益补偿政策，积极引导、充分吸收社会资本投资城镇供水、供气、供热、污水垃圾处理、园林绿化、公共交通、停车场等基础设施和市政公用事业的建设与运营，鼓励社会资本参与城中村和旧城区改造。二是进一步推进公共设施领域的价格制度改革。加快推进公共设施领域价格和收费等方面的制度改革，并通过补助、贴息、奖励、购买服务等方式，保障民间资本进入基础设施领域后能够获得合理收益，提高民间投资进入的积极性。三是健全投资补偿机制。建立起由政府组织项目筹划、通过向社会投资者招投标建设与经营、政府给予优惠政策或综合补偿的新型投资机制。通过政府扶持，合理定价，建立科学的基础设施价费机制和投资补偿机制，采取以奖代补、先建后补、贷款贴息、收益补偿等方式，调动社会各方面参与城镇化建设的积极性，放大财政资金支持效应。

5.强化对各投融资平台公司的经营与管理

一是要完善各级投融资平台投融资决策及执行机制。按照现代企业制度要求，加快完善投融资公司的董事会、监事会、经理层等治理结构，形成层次分明、多层参与、统一决策的管理模式。建立项目评估、分析和管理制度，改善项目运作能力，提高运作效率。投资委员会制度。定期风险评估，及时反馈执行效果及存在的问题，供决策层纠正决策偏差。二是要健全投融资资金平衡机制。注意投入与产出或资金投入与来源的平衡，合理测算项目的投入产出比。加强现金流的调度和管理，实现项目建设和运转过程中的现金供需平衡，不能出现现金流断流，将资产负债率保持在合理的水平。综合考虑各类项目的投资回收期，并进行与之期限匹配的投融资操作。建立健全融资平台借用管还、信贷资金管理等一系列制度和办法。健全风险监控和防范机制，构建的投融资平台既要能够及时预测和反映经营中面临的风险，又要能够代理政府分解或化解合理的经营风险。三是要创新投融资平台的人才引进、考核和激励制度。加大人才引进力度，提高投融资专业人员的比例，畅通机关和企事业单位人才流动渠道，积极支持有条件的公务员进入投融资公司任职。设立投融资决策咨询专家库，坚持不求所有、但求所用的原则，充分借助投融资专业人士以及外聘专家等外脑资源，开展重大投融资项目决策咨询论证，或者策划相关投融资方案。完善绩效考核评价制度，分经营者和员工两个层次进行绩效考核，并以此作为职务晋升、岗位调配、薪酬待遇的重要依据。定期组织投融资平台工作人员参加业务培训，不断提高业务水平。

参考文献

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