国家治理能力现代化与人大工作的跟进

陈晓明++黄晔

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是执政党首次从现代国家建设的高度，对中国未来发展战略作出的顶层设计。“治理能力现代化”也因此成为三中全会之后理论界最热的高频词。本文试以广东省人大工作为视角，谈谈新形势下人大如何适应国家治理能力现代化的新要求，与时俱进发挥工作优势和职能作用。

一、治理能力现代化对人大工作的发展带来了新课题新契机

国家治理体系包括从中央到地方经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的制度安排。国家治理能力是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力。与以往简单命令式、完全行政化的“管理”不同，“治理”要求政府在现代政治活动中不能再充当绝对主导者的角色，而要与社会组织、企事业单位、社区以及个人等不同的行为主体，通过平等合作，依法、民主、科学地规范和管理国家的经济、政治、社会、文化等事务，最终实现社会资源的最有效配置和公共利益最大化。习近平总书记指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行力的集中体现。”[1]人民代表大会制度是国家制度中最根本的制度，人大在履行国家的政治职能和社会职能中处于国家各机关的核心地位，发挥着其他国家机关不可替代的重要作用。通说认为，衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有五个标准：公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率、协调等[2]。人大作为国家权力机关，以推进民主法制建设为根本任务，在行使国家职能中，以民主形式，代表人民依法行使职权，体现了人民性、民主性、法治性和程序性的统一，与国家治理的内涵和基本要求有本质上的一致性和同体性。人大必须主动适应国家和社会治理能力现代化的要求，抓住发展机遇，发挥工作职能优势及时跟进。正如《决定》强调的，要推进人大制度理论和实践创新，发挥人大制度的根本政治制度作用。唯有如此，人大工作的能力才能随国家治理能力现代化的提高而提高，人大制度的优越性才能随国家治理能力现代化的推进而彰显。

二、国家治理的“顶层设计”需要人大立法职能的有力跟进

十八届三中全会《决定》指出，全面深化改革，必须坚持“加强顶层设计与摸着石头过河相结合”。推进国家治理体系和治理能力现代化需要顶层的制度设计，关键在于制度的改革和创新，既有“破”又有“立”。“破”，即改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规；“立”，即不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善。为此，人大立法职能必须主动跟进，把立法决策和改革决策结合起来，全面梳理现行的法律法规，抓紧制定全面深化改革急需的、条件成熟的法律法规，及时修改、废止与全面深化改革不相适应、不合时宜的法律法规，发挥立法在引领、推动和保障改革中的重要作用。

一是从制度设计层面梳理、审查和推进建立“正面清单”和“负面清单”。《决定》指出，要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程；实行统一的市场准入制度，在制定“负面清单”基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。对于政府的公权力而言，遵循 “法无授权即禁止”的原则。建立公权力的“正面清单”，就是依据法律把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力逐一加以列明，将清单以外的事情交由市场调节和社会自律，做到职权法定，同时将清单公之于众，主动接受社会监督。相应地，对于公民的私权利，遵循“法无禁止即自由”原则。建立市场主体准入的“负面清单”，确定市场主体不能进入的领域和产业，实行各类市场主体平等进入、充分竞争、优胜劣汰，无需政府审批。这种颠覆性的制度安排，必须通过制定新的法律法规将其固定下来，从制度上突破固有利益藩篱。2013年底，广东省人大常委会按照实行市场准入负面清单管理制度的要求，率先启动了对现行有效的224项地方性法规的专项清理工作，重点清理与“正面清单”和“负面清单”管理方式改革不适应的地方性法规，以对公权力进行约束，对市场主体准入的权利进行松绑。

二是加快建立运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的体制机制。《决定》提出，要创新有效预防和化解社会矛盾体制，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。同时，改进社会治理方式，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。这实际上是明确了化解社会矛盾的两大原则：一是诉访分离，即把涉法涉诉信访从信访工作中剥离出去。二是通过法律制度平衡和调控不同阶层的利益诉求，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道解决。这两大原则为地方信访工作改革、为基层社会治理指明了方向。根据《决定》的精神要求，广东省人大常委会在全国率先启动制定《广东省信访条例》，探索建立运用法治思维和法治方式解决问题的制度化途径。2014年3月，该法规项目将进入三审，计划审议通过。另外，受中共广东省委委托，常委会还对广东省惠州市村（居）法制副主任（法律顾问）工作进行调研，探索总结基层民主法治建设和法治惠民的经验，并形成规范性文件，计划由省委转发全省推广。

三是通过立法推动以行政审批制度改革为突破口的政府职能转变。《决定》指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。其中，行政审批制度改革是加快政府职能转变的关键环节，涉及中央及地方权力和利益关系的再调整与划分。李克强总理曾形象地说：“这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉。”[3]因此，行政审批制度改革不能单纯寄望于政府“放权、减权、限权”的政治自觉，还要通过法律和制度去约束。2012年底，广东省被确定为全国行政审批制度改革先行先试的试点，在改革中积累了许多行之有效的理念和经验，有必要及时用法规的形式固定下来，为行政审批制度改革保驾护航。2013年，广东省人大常委会把立法规划中原本只作为预备项目的《广东省行政审批管理监督条例》提升为正式立法项目并进行了二次审议，2014年将对条例草案进行审议通过。该条例有望成为全国第一部规范政府行政审批事项的地方性法规。除此之外，广东省人大常委会还将加快商事登记条例、社会组织条例的立法进度，并在立法中坚持“三个一律”：除关系国家安全和生态安全、涉及国家重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批；市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。endprint

三、政府治理能力的提升需要人大监督职能的有为跟进

在探讨国家治理能力时，不得不涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样。毫无疑问，政府是治理的主体之一。政府能否善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，决定着治理的效果。《决定》指出，要强化权力运行制约和监督体系，加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这将进一步倒逼政府提高治理能力和水平，同时也将进一步倒逼人大强化监督职权的刚性和针对性，在对政府的监督上有所作为。

一是在对政府“钱袋子”的监督上要有所作为。《决定》从国家治理的高度对财政的地位和作用作了全新的定位，指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。同时，对人大预算审查监督的内容、方式方法提出了更高更严格的要求。2013年以来，广东省人大常委会加大预算监督力度，建立了“专项提前介入预算编制监督、省级财政预算支出联网监督、政府重大投资绩效评估监督”三大监督平台，把事前、事中和事后监督有机结合起来，专项提前介入预算编制监督。在每年省人代会召开前，组织部分省人大代表对若干个省级部门预算进行重点审议，推动相关部门科学做好预算编制工作，并对上一年度预算执行情况审计中查出的问题进行跟踪监督。另外，在2014年初召开的省十二届人大二次会议上，首次将社保基金纳入预算草案，编制预读指南，基本实现了全口径预算监督。

二是在对底线民生保障问题的监督上要有所作为。《决定》提出，要紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，推进基本公共服务均等化。2013年，广东省人大常委会围绕底线民生和基本公共服务均等化，在全省范围内开展了财政监督工作调研视察，促使省政府将保障底线民生列为2014年省十件民生实事之首，制定《关于提高广东省底线民生保障水平的实施方案》，力争2017年全省底线民生保障达到全国前列水平，2014至2017年全省底线民生保障资金总支出超过820亿元。2014年2月，还对省法院关于涉民生案件专项集中执行活动情况进行了监督，推动积极探索完善有利于保障民生的执行机制。

四、扩大社会的有序参与需要人大工作实践的有序跟进

社会和公众参与是现代民主政治的一种具体体现，是衡量国家治理能力是否现代化的标准之一，是在多元利益下保证政府有效制定、实施公共政策和实现社会共同治理最优化的重要手段。《决定》强调要发挥人民群众的积极性、主动性和首创精神，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性。人大制度作为我国的根本政治制度，是公民表达利益诉求和实现政治参与最直接、最广泛的渠道，是把人民的意志通过法定程序上升为国家意志的制度化途径。因此，从各层次各领域扩大社会有序参与，是国家治理能力现代化对人大工作提出的新要求。

2013年以来，广东省人大常委会在扩大社会有序参与方面进行了大跨步的有益探索和实践。一是注重发挥高校和专家学者的智力、专业、资源等优势。与中山大学、华南理工大学等9所高校合作，建立了9个地方立法研究评估与咨询服务基地，成立立法基地联盟，参与地方性法规的起草、论证、修改等工作。向社会公开征集人选，主任会议以无记名票决方式差额选出各领域的66名立法咨询专家和30名财经咨询专家，组建专家库，参与立法、监督工作，为代表提供“一对一”咨询服务。二是减少部门立法，拓宽立法渠道。委托第三方起草法规草案。选择社会普遍关注的《广东省信访条例（草案）》和《广东省社会救灾条例（草案）》委托中山大学等高校分别起草，从制度设计上防止部门利益法制化，使法规真实反映人民群众的利益诉求。三是在监督工作中注重发挥社会资源的专业优势，引入第三方评估。2013年，广东省人大常委会一度引起了港澳同胞的关注。在对淡水河石马河流域污染整治情况的跟踪监督中，通过公开招标，委托环境保护部华南环境科学研究所对深圳、惠州、东莞三市的整治目标任务完成情况和整治效果进行评估，强化了社会监督的力度。2014年，还将对财政用于战略性新兴产业发展专项资金使用绩效和创新农村垃圾治理工作情况引入第三方评估，以进一步拓展监督形式，提高监督的客观性和公信力。

五、推动人民代表大会制度与时俱进需要人大工作理论研究的有效跟进

在如何推进国家治理体系和治理能力现代化、推动人民代表大会制度与时俱进、推进人民代表大会制度理论和实践创新等方面，《决定》以前所未有的篇幅，对进一步完善人大工作机制提出了新的更高更明确的要求。这些要求将成为今后人大工作研究的新课题新动力。比如，三中全会《决定》指出，要紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，建设社会主义法治国家。但实践中，如何落实“三个统一”，发挥人大的应有地位和作用？又如，《决定》提出，要健全和加强人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。但实践中如何将这项“搁置”的法定权力用足用实用好？再如，《决定》指出，要改革司法管理体制，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。但实践中，按照行政区划“由同级产生、对同级负责、受同级监督”的原则，人大如何对“与行政区划适当分离的司法权力”进行监督？再如，《决定》明确提出，要通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切，但如何让这些宪法法律条文上明确的人大权力在实践中得到运用和落实？等等。这些都需要理论和实践工作者加以研究、探索和实践。2013年11月，广东省人大常委会围绕如何贯彻十八届三中全会精神，特别是《决定》对人大工作提出的新要求，组成7个调研组分7个专题进行调研，提出了人大贯彻落实三中全会《决定》的措施建议，为发挥人大作用提出对策思路。12月，广东省人大与省社科联共同举办了推进地方人大工作创新发展理论和实践座谈会，与9名来自北京、上海等地的著名专家学者，以及全省市县人大常委会负责同志共同研究、探讨和谋划推进人大工作理论研究和实践与时俱进的思路和举措。为进一步加强人大制度理论研究力量，2014年1月7日，全国人大常委会在北京召开了全国人民代表大会制度理论研究会成立大会，张德江委员长作了重要讲话。此举成为推动人大制度理论和实践创新、推动人大工作与时俱进的一项重要标志性工作。我们相信，在全国人大常委会的倡导和带领下，各地方人大必将更加重视人大理论和实践的研究。如是，《决定》提出的“推进人民代表大会制度理论和实践创新”的要求必将在人大工作和实践中更好地得到贯彻落实。

注释：

[1]引自2013年12月31日习近平同志发表的文章《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上》。

[2]引自俞可平同志2013年11月30日在“推进国家治理与社会治理现代化”学术研讨会上的发言。

[3]引自2013年3月18日十二届全国人大一次会议闭幕后，李克强总理在与中外记者见面会上的讲话内容。

（作者单位：广东省人大常委会办公厅研究室）endprint