如何加强对政府全口径预决算的审查和监督

张天科

“改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，这是党的十八大以来，中央对各级人大加强对财政预决算监督提出的新要求。县区人大作为地方权力机关，如何发挥人大职能，切实加强对财政预决算的有效监督，尤其是替人民掌管好“钱袋子”，把有限的财力用在“刀刃”上，确保公共财政在阳光下运行，是摆在我们面前值得深入思考和研究的重要课题。结合多年财政监督的工作实践，笔者谈一点粗浅认识。

一、应进一步加强对政府财政预算绩效管理

目前，我国政府预算管理的基本格局由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算组成。公共财政预算指的是一般预算，它是财政部门最常见的预算形式，划分为中央政府预算和地方政府预算；政府性基金预算是各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规规定，为了支持某项事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金；国有资本经营预算，是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算；社会保障预算是指国家为保证社会成员的基本生活权利而提供救助和补给，以便实现国家社会保障职能、建立社会保障制度而编制的预算。这四大预算有机衔接组成完整的政府预算体系。所谓“全口径”，指的是全口径财政收入和全口径财政支出，它包括预算内收支与预算外收支。而“全口径预算决算”，即监督主体通过一系列方法和措施将政府所有的财政收入和支出均纳入预算和决算的法制化运行机制。全口径预算决算是财政预算管理的一种模式，预算管理的范围不仅包括预算内资金和预算外资金的监管，而且包括政府性债务和或有负债的监管，是防范财政风险的一项重要措施。这里说的全口径预决算，就是在预算决算管理上不能有例外，该纳入财政预决算的收支项目都应纳入，不能让一些政府公共财政资金游离于预决算之外，搞“体外循环”，不受监督。也就是说，按照“全口径监督”的原则，政府各项收入和支出预算全部纳入部门预算，预算外资金以及预算超收收入的支配也应纳入预算范畴。包括党政机关依法取得的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产收益和处置等非税收入，必须按规定及时足额上缴国库，纳入预算。以往由于相关制度不完备、体系不健全，加之编制手段、技术以及条件的限制，在地方政府预决算管理中，一些预算外收入、非税收入、债务收入、国有资本经营收入、国有企业利税减免未能全额纳入预算，一些重点项目建设资金仍在预算外循环。突出反映是数量较大的土地出让金、政府性基金等财政收支，均没有纳入全口径预算决算管理，预算编制不够完整、精准度不高，预算执行约束力不强，项目支出缺乏追踪问效和绩效评价，公共财政的职能作用未能充分发挥。针对这些问题：

一要建立全口径预算体系，规范预算编制。政府应建立以部门为反映主体的预算科目体系，以此为基础完善政府收支科目，建立按部门、经济性质和功能为衡量标准的政府收支指标体系，逐步缩小未纳入预算的政府性收支项目，合理界定公共财政事权范围，形成包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算完整的政府预算体系，推动财政性资金全部纳入政府预算管理，促进政府预算的统一和完整。

二要完善预算管理制度，实行全口径预算。进一步完善预算编制内容，细化部门预算科目，扩大编制范围，力争将全部政府收入和支出都纳入预算管理，做到“横向到边”和“纵向到底”，横向到边即同一级政府所有部门的收支都要纳入预算管理；纵向到底即实行一级政府一级预算，要把所有政府资金分别纳入到各个预算来管理，并按收入性质建立各类预算，明确功能定位，划分收支范围，加大征管力度，将政府预算管理覆盖到政府全部公共服务活动。

三要加强预算绩效考评，推进预决算公开。绩效预算，是指政府部门先确定需要履行的以及为履行职能需要消耗的资源、资金，在此基础上制定绩效目标，并用量化的指标来衡量每项计划在实施过程中取得的成绩和完成的情况，核心目标是通过建立绩效预算评价体系，通过推行绩效预算，有效控制行政成本、节约财政资金、提高财政资金使用效益，实现对财政资金从“注重投入”转向“注重效果”的管理。这种新的预算理念要求政府在编制预算时先明确追求的“结果”，根据“结果”来编制预算，投入资金。同时要建立规范的政府财政报告体系，全面反映政府各部门的财政状况和收支活动结果，全方位披露政府部门的资金收支活动信息。公开不仅要把经批准的预算、决算向社会公开，而且要贯穿于预算编制到预算执行的全过程。

二、各级人大要替人民看好“钱袋子”

人大是国家和地方的权力机关，其拥有立法、监督、决定、任免等法定职权。财政监督可以说既是政府监督的重要内容，又是监督政府的重要方式。对政府预算决算的审查和监督，是人大及其常委会监督尤其重要的方面。全口径预决算审查和监督，要求各级人大及其常委会按照宪法和法律规定，对本级政府财政预算及其调整方案、决算进行审查、批准，对预算执行全过程进行监督，是让政府的每一分钱都要纳入人大审查监督的范围。因此，加强全口径预决算审查和监督，必须替人民看好“钱袋子”。

一要严把收入口径。全口径收入是全口径预算的基础。地方人大常委会审查预算，关键要看政府编制预算收入时是否“全口径”纳入，重点是要审查财政收入中税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入等各类收入，尤其是在监督部门预算编制过程中，重点审查部门财政拨款收入、预算外资金收入、政府性基金收入和其他收入等不同渠道取得的各种收入是否纳入预算管理，实行综合预算。

二要严管预算执行。预算执行贯穿于整个预算年度始终，涉及每个预算管理和执行部门及每一笔预算收支活动，地方人大及其常委会要围绕政府实现预算目标而实施的组织收入、保证支出方面的收支运行活动进行全程监督。在收入预算的执行方面，重点是要了解收入缴库情况、退库情况和收入的划分、报解情况以及国库现金管理情况；支出预算的执行方面，重点是要掌握预算拨款遵循的原则、资金支付程序、预算执行中的调整和预算执行报告制度情况以及各级政府财政部门对各部门及其所属各单位的预算执行情况的监督检查情况。endprint

三要严查政府债务。人大及其常委会要重视地方政府债务的审查监督工作，把政府债务纳入财政预决算的“全口径”的主要内容，加强对政府债务管理使用情况的监督，定期不定期地听取政府债务管理使用情况专题报告，为人大及其常委会行使好预决算审查批准权，做好基础性工作。

四要严格决算审查。地方人大常委会审查政府决算，除重点审查预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、向下级财政转移支付情况和本级人大批准预算的决议的执行情况外，还应当对上级财政转移支付资金使用情况、预算外资金收入和使用情况以及预算结余、结转情况进行重点审查，同时要加强对部门决算的审查，重点审查部门决算在执行法律法规和人大决议的情况、执行中追加减少的情况和执行的公平公正合理性等方面的情况，以便全面了解政府决算是否客观、真实反映财政收支情况，这样才能做到人大常委会对政府决算内容的审查基本做到“全口径”。

三、必须强化预算绩效监督

长期以来，政府预算编制不够完整，人大审查监督过于简单，多停留在程序性监督的层次上，结果只能是“政府报什么，人大就批什么”。至于财政预算是否科学合理，财税收支是否全部纳入了政府预算，预算决算资金使用“正确不正确”、钱花得“值得不值得”“效果好不好”？普遍缺乏综合考评和绩效评价。所以，如何把预算口径由政府公共预算扩展到包括政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算在内的“复式预算体系”中，以优化支出结果为导向，全面推行预算绩效监督，管好、用好财政资金，是全口径预算决算管理所要解决的重要问题。针对地方政府在预算资金的筹集、分配、管理、使用过程中，存在的可用财力增长不快，支出增幅较大，预算约束力不强，债务负担较重，项目资金使用效益不高，违纪违规问题时有发生的问题，地方人大应充分发挥财政监督主导作用。

一要顺应发展变化了的形势发展的需要，尽快建立健全财政预算管理制度和预决算审查监督实施办法。从财政预决算编制、方案制定，到提交人大审查批准、监督预算执行、预算调整和落实审查监督责任、追踪问效等方面，提出明确要求，规范预算行为，促使人大审查监督财政预决算由程序性向实质性、由秘密到公开、由不完整向全口径转变。

二要完善监督机制，改进地方人大审查监督方式。财政预算政策性、专业性较强，目前地方人大预算审查缺少专业人员，与加强全口径预算决算管理监督的要求不相适应。要改变这种现状，建议设立人大常委会预算审查工作委员会，尽可能多地从社会中吸收一批具有非官方背景的财政、金融、财务、审计等方面的专业人士，还可以从离退休人员中聘请一些熟悉法律、精通财政工作的充实到专门工作委员会，不断提高审查监督能力；同时要借助审计部门力量和审计成果，加强对财政预决算的审查监督。每年在审批财政决算前，责成审计部门对当年本级财政预算执行和其他财政收支情况进行一次全面审计，并将审计结果向同级人大报告，人大依据审计结果和审计出的问题对财政预决算进行审查监督，以增强针对性和实效性。

三要切实推进预算支出绩效评价，探索建立绩效评价结果公开机制和有效的问责机制。加强全口径预算的审查和监督，应从各个环节增强对政府收支的行政控制和立法控制，实现对政府的监督和问责。事前由主管部门或专业人士对政府各部门收支方案的合理性进行评估；事中由财政部门和审查机关对预算有效控制，财政部门作为预算的初步审查单位，应重视预算的绩效评估，对部门申报项目的必要性、可行性、绩效目标、项目内容等进行研究论证，提高资金安排的科学合理性，推进政府预算公开进程，促进科学民主决策；事后由审计部门和人大专门机构对全口径预算决算管理和效益情况进行追踪问效监督，并将结果向社会公开，接受公众的评判和监督。同时还可通过听证、调查、视察、检查、听审、询问、质询、辩论、评议、测评等方式对政府预算进行全程审查监督，依法开展对违法预决算行为的监督问责，适时纠错补偏，增强刚性约束力，以提高预算审查的质量和效果，强化人大监督的权威。

（作者系陕西省宝鸡市金台区人大常委会财经工委主任）endprint