加快农村土地承包经营权流转要妥善处理好几重关系

□李蔚 魏渊 刘庆中

农村土地承包经营权流转涉及面广,政策性强,关系到广大农民的切身利益和农村改革发展稳定大局。要解决农村土地承包经营权流转过程中的一系列问题，必须准确理解党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的有关精神，妥善处理好农村土地承包经营权流转过程中的几重关系。

一、妥善处理好农村土地承包权和经营权流转的关系

农村土地制度改革，要推进城乡公共资源均衡配置，必须建立城乡统一建设用地市场。一是妥善处理好农村土地承包权和经营权的流转关系。在过去十年，群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷占社会上访总量的40%。其中征地补偿纠纷占土地纠纷的84.7%，每年因征地拆迁引发的纠纷达400 万件左右，土地纠纷是造成社会不稳定的一个主要因素。因此，维护好农民土地承包权益，赋予农民更多财产权利，是确保改革稳定大局和社会健康发展的政治需求。二是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高农民个人收益。农村居民以出租房屋、转让农村用地使用权进行商品房建设获取收益，从而在城市买房的方法已经成为普遍现象，农村土地制度转型恰恰是当前保护农民土地财产唯一可行的方法。三是在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地同等入市。政府要严格按照《基本农田保护条例》，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，并严厉禁止将耕地用于非农业用途买卖的行为，同时处理好长远发展、健康发展、社会生态和经济效益的关系。四是要保障农民集体经济组织成员权利，妥善处理好改革发展和稳定的关系。建立农村集体产权流转交易市场，推动农村集体产权流转交易公开、公正、规范运行机制，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。实行土地改革，因为要涉及各方利益，所以要寻找利益的平衡点，建立一个公正公平透明合理的机制。五是农村土地是农民集体所有，不是所有土地都可以入市，只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以入市。建立城乡统一的建设用地市场，主要指农村集体内在的机制和定价原则方面的统一，而不是说各种用途、类型的土地都能在一个市场买卖，如农村宅基地。

二、处理好城镇和乡村、工业和农业的关系

政府要让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。一是坚持家庭经营在农业中的基础地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等，破解城乡二元结构的制约障碍，妥善处理好工业和农业的关系、粮食安全和社会稳定的关系，形成城乡一体化共同发展的农业经营方式。二是农村土地经营权流转，要依法维护农民土地承包权并保持长久不变。在流转过程中一定要避免一般自然人和普通企业法人做土地抵押担保，因为这种抵押很容易导致三个问题：可能引发高利贷；可能引发以抵押担保为名私下买卖土地问题；可能引发圈地囤地现象。要妥善处理工业和农业、农村家庭经营和发展壮大集体之间的经济关系。三是在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，农地必须农用，不能随意改变农村土地的用途，并赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及经营权抵押、担保的权能。政府允许农民以经营权入股的方式发展农业产业化经营、集体经营、合作经营、企业经营。土地抵押担保过程要避免出现哪些问题，都需要政府在农村土地经营权流转中进行认真细致的研究，真正形成以工促农、工农互惠的关系。四是鼓励农村土地经营权从公开市场向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等方面流转，发展多种形式的规模经营。企业到农村去租赁土地，原有法律是允许的，但也有一定的限制。一方面企业不能改变农村土地集体所有和农户承包权；另一方面企业不能改变农村土地用途，如原来的土地用途是耕地，企业不能私自改为厂房，最重要的是不能损害农民的权益。五是鼓励农村发展合作经济，扶持农村发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。

三、处理好城乡统筹发展、城乡要素平等交换和公共资源均衡配置关系

按照十八届三中全会《决定》精神，农村土地制度不管怎么改都必须考虑以下因素：一是不能损害农民的基本权益。过去在征收农民土地时，长期存在两方面问题，一方面是农民土地被征收后，土地所有权都转为国有；另一方面则是因为征收集体土地对农民的补偿标准比较低，农民不太满意，所以在农村土地制度改革过程中要维护好农民生产要素权益，保障好农民公平分享土地增值收益。二是土地要素市场和其他资源要素市场不同，区别在于土地利用必须按规划分类管理。按照《土地利用总体规划》，农村的农业用地和建设用地不能随意变换用途。三是《决定》指的“入市”，是农村集体经营性建设用地，而不是所有农村集体建设用地。入市前置条件是要符合规划和用途管制的这部分土地才可以入市，限制条件为必须是集体经营性建设用地，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。四是农村土地承包经营权流转，可抵押的是经营权，土地承包权作为物权是不可以抵押的。按照现行法律，农民对承包经营地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，因此土地承包权是不可以抵押、担保的。五是农民宅基地是不可以自由买卖的。农民住房财产权抵押担保转让是一个重大问题，必须慎重稳妥推进。抵押完了还不上怎么办？房子收走了流离失所怎么办？转让在什么范围进行？……这一系列问题，都必须选择若干地方先行先试，摸索出经验才能够得到答案。这些试点必须按照程序依法获得授权，在规定的范围内进行，不能自行其是、擅自开展。六是如何改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制，完善农业保险制度，鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。现实中农民发展现代农业都需要资金，而商业银行每一笔贷款都必须有有效抵押物，但农民又缺乏有效资质，造成了贷款难，这就要求农村土地制度改革必须健全农业支持保护体系，妥善处理好统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化的关系。