关于人大代表结构的调研与建议

倪玲芳

人大代表的结构是人大代表代表性的重要内容，同时也反映了经济社会发展的程度、社会阶层的分化和社会和谐发展的要求。党的十八大对人大代表的结构比例提出了明确要求；2010年以来，全国人大及其常委会先后修改了选举法、代表法，从法律层面对人大代表制度进行了完善，同时更加明确了各方面代表的广泛性、代表性。在实践中，从2011年开始，全国自下而上开展五级人大代表的选举，这是首次实行城乡按相同人口比例选举人大代表。从各地的选举结果看，代表结构比例总体得到优化，但也存在一些问题，需进一步努力改善。

一、以Z省为例的各级人大代表结构特征

根据我国的选举制度，县乡两级人大代表是直接选举产生，县级以上人大代表是间接选举产生。本文立足于Z省的样本和资料，经过抽样调查，研究了该省各级人大代表的结构，努力探寻普遍性的特征。这次调研的对象是Z省包括由该省选出的全国人大代表在内的五级人大代表。在调查过程中，对Z省县乡两级人大代表选举进行了详细的调研，这是因为县乡人大代表选举涉及面大，能够从一些样本中反映出选举工作的综合情况。2011年至2012年县乡人大换届时，Z省有11个设区的市，90个县（市、区），943个乡镇。在分析县乡人大代表基本情况和构成过程中，每个设区的市各抽取1个县（市、区），以及该县全部乡镇来分析不同区域的代表构成的特点。抽取的11个县级单位中，有5个县、3个市辖区、3个不设区的市，分别占45.4%、27.3%、27.3%，与该省全部县级行政区划的构成基本一致。

从选举实践来看，2011年上半年启动的新一届全国县乡人大换届选举，是1979年以来进行的第十次乡级人大代表选举、第九次县级人大代表选举。参加这次县级人大代表选举的选民达9.81亿人，参加乡级人大代表选举的选民7.23亿人，选举产生县乡两级人大代表254万人。在各地选出的县乡两级人大代表中，工人、农民和专业技术人员比例比上届分别上升5.84%和3.84%，妇女代表的比例分别上升1.85%和2.67%，党政干部比例分别降低4.37%和2.42%。此外，连任代表分别占37.46%和37.16%。从抽样调查和统计资料情况看，可以发现Z省各级人大代表结构也得到了优化，取得了不少成绩，主要表现在一线工人农民比例升高，专业技术人员比例较高，党政干部比例有所下降等。同时，也存在一些问题，应引起重视，主要包括：

一是女性代表比例偏低。Z省各级人大代表中女性代表情况：乡级占20.73%，县级占18.45%，市级占21.69%，省级占26.3%。结构比例从高到低分别是省级、市级、乡级、县级。十二届全国人大代表中女性占23.4%，Z省选举的女性占26.0%。女性代表比例总体不高，与女性人口占全部人口近50%相比，女性代表比例明显过低，特别是县级人大代表，还不到20%。

二是一些地方工人比例低，农民代表结构比较单一。各级人大代表中一线工农代表情况：乡级工人占7.19%，农民占64.82%（村委会村党支部组成人员占44.4%）；县级工人占8.94%，农民占31.80%（村委会村党支部组成人员占25.75%）；市级工人占8.51%，农民占11.93%（村委会村党支部组成人员占8.35%）；省级工人占9.6%，农民占11.0%（村委会村党支部组成人员占7.38%）。工人代表由高到低分别是省、县、市、乡；农民代表由高到低分别是乡、县、市、省级。一线工人都不到10%。同时可以看出农民代表主要是农村村党支部和村委会成员，这是一个值得研究的问题。

三是企业负责人比例较高。各级人大代表中企业负责人代表情况：乡级占6.61%，县级占12.58%，市级占15.4%，省级占10.22%。从这里可以看出，企业负责人在各级人大代表中比例比较高，特别是市、县人大代表。

四是干部比例虽然有所下降，但比例仍比较高。各级人大代表中干部代表情况：乡级占11.24%，县级占27.04%，市级占32.97%，省级占35.5%。干部比例逐级升高，总体比例也比较高。这里的干部大部分是领导干部，真正的基层公务员很少，比如很少有普通科员级的公务员，越高层次基层公务员更少。

五是基层代表中，专业技术人员比例较低。各级人大代表中一线专业技术人员代表情况：乡级占5.57%，县级占14.83% ，市级占21.03% ，省级占25.47%。可以看出，专业技术人员比例逐级升高，但在基层县乡人大代表中，专业技术人员的比例比较低。

六是县乡人大代表地区差异性较大。县乡人大代表在不同地区，表现出来的结构的差异性比较大。从纵向看，同一层次的人大代表，随着国家政策的重视，代表结构会有变化，总体上越来越趋向合理，结构更加优化。

七是其他方面。表现在一些地方的党员代表比例较高。党员比例保持在65%左右是合适的，但有的地方超过75%，甚至有的县级人大代表党员比例达到80%，党员比例偏高。关注代表的地区分布，在特殊人群分布的还不够。每个选区和选举单位的代表所占比例、数量等情况，对代表履职影响的分析还需进一步加大。需更加关注流动人口、农民工、新社会阶层、连任代表的比例和数量。另外，一个较常见的现象是各种构成的分类不是十分明确，比如“一线工农”的界定标准，专业技术人员与事业单位负责人的交叉，等等。

通过分析表明，县乡人大代表在不同地区，依据的经济发展的程度，基层民主发展情况，以及选举环境的因素不同，表现出来的结构的差异性比较大，总体的平均数并不能代表一个县、一个乡镇的个体；同一层次的人大代表，随着国家政策的重视，代表结构总体上更加优化，但仍存在不少问题。要根据各级人大代表结构状况，特别是存在的问题，分析代表结构的影响因素，并采取针对性的措施，进一步优化代表结构。

二、优化代表结构的政策建议和策略

党的十八大对发展社会主义民主政治提出了明确要求。人大代表的结构，决定着人大代表的代表性。人大代表具有广泛的代表性是人民代表大会制度的本质要求。代表结构的落实，是代表选举工作中的重要一环。优化代表结构，必然涉及人大代表选举的整个过程。从宏观上讲，影响人大代表结构的因素包括：法律因素、政策因素、经济社会因素，以及选举的组织和技术因素等。从微观上来讲，就是符合代表素质条件的优秀人员被提名、推荐，并最终依法当选为人大代表。每位人选本身的素质、能力和条件是重要的因素。