地方人大“重大事项”确定中的制度设计

潘国红

讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。但实践中由于多方面的原因，重大事项决定权虚置、流失的现象普遍存在，相对于地方立法、监督和人事任免，重大事项决定权是目前地方人大职权行使中的一个薄弱环节。有实务工作者将其归纳为“四多四少”，即“提出意见建议的多，作出决议决定的少；被动例行的多，主动行权的少；决定事项程序性的多，实质性的少；决定内容抽象空洞的多，具体指向的少”[1]。导致这一状况的因素有很多，就其规范层面而言，“重大事项”内容上缺乏实质性规定，形式上缺乏程序性规则，是其中的一个重要原因。落实地方人大重大事项决定权，关键在于建立健全“重大事项”确定的具体规定和实施流程，推进重大事项具体化、明晰化和标准化，让重大事项确定更具可操作性。

一、“重大事项”确定中存在的制度困境

什么是重大事项？怎样确定重大事项？一直是地方人大在实际操作中普遍感到困惑的问题[2]。人大行使决定权的客体是重大事项，但宪法法律和有关法规对重大事项的范围没有作出全面、具体的界定和说明，列举的重大事项也过于原则、笼统。我国宪法第一百零四条规定：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项。”地方组织法在第八条和第四十四条分别列举了县级以上的地方各级人大和人大常委会的职权，其中关于重大事项决定权的表述完全一致，均为：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”虽然地方组织法将宪法中关于重大事项的规定细化为政治、经济、教育等九个方面，但对重大事项的规定仍然过于笼统、宽泛、原则，从而给实际的界定带来相当大的难度，最终导致了职权行使上的随意性和盲目性。

同时，“重大事项”议题确定程序缺失。程序是指从事某种行为、作出某种决定的过程、方式和关系。议会政治很重要的一条原则是程序，程序设计规范、合理可以充分保障政治民主的施行。目前，法律只是笼统地规定地方人大及其常委会可以讨论、决定重大事项，但对运作程序没有任何可操作的规定，致使地方人大及其常委会感觉到行使这一职权无章可循。一个完备的重大事项决定和执行的程序体系，应该包括议题确定程序、讨论决定程序、落实执行程序和监督检查程序四个层面。从现有的相关地方法规来看，讨论决定程序、落实执行程序和监督检查程序等三个层面基本上都是按照本级人大常委会的议事规则和议案建议督办规定办理，或者在此基础上作一些补充规定。传统上对议题确定程序大多关注不多，程序设计缺失，从而造成议题启动的困难和争议，直接影响着重大事项决定权的运作。比如，重大事项议题如何选取，确定重大事项的方式方法有哪些，决定程序如何启动，对应依法提请人大决定而未提请擅自决定的单位和个人纠正的措施是什么，等等。这些都是具体实践中长期困扰的难题。重大事项议题确定操作缺乏程序性的规定，实践中难以把握和操作，从而使人大与政府在重大事项的决定和管理中行权范围、责任划分不明确，现实操作中容易产生“争权”或“越权”之嫌[3]。

有学者认为，“一些地方人大在行使重大事项决定权方面进展缓慢，主要的问题，还是在概念上打转转，把较多的精力放在对‘重大事项的如何定义上，以致很难走出认识上的误区。”[4]“如果在法规中通过列举而使‘重大事项过分具体，则无疑会导致‘重大事项的固定化，反而使地方人大常委会束手束脚，不利于‘促进职权的行使”[5]。对此，笔者不予认同。地方人大及其常委会讨论、决定重大事项，是一个民主、科学决策的过程，必须有一个健全的制度和严格的程序作为保障。实践中，地方人大及其常委会对法律明确列举的重大事项，如审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告等都行使了议决权，而对法律未列明的重大事项则较少行使议决权。像讨论、决定本行政区域内那些关系全局的、长远的和人民群众关注的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等方面工作，这些本属地方人大及其常委会决定的重大事项，往往却“无权”去决定。要么是“一府两院”自作主张，直接决定，要么就是政府与党委联合发文决定。造成重大事项决定权行使数量少、涉及面窄、不能到位等问题的重要原因，是对“重大事项”界定不清、操作程序缺失。推进重大事项决定权的有效行使，关键在于破解制度瓶颈制约，将“重大事项”确定纳入规范化、程序化轨道。

二、“重大事项”界定的具体化和明晰化

“重大事项决定权”一词并非法律用语，而是出自领导人的讲话。有研究指出，早在上世纪50年代，毛泽东、周恩来、董必武等就明确提出，各级人民代表大会应决定国家的重大问题。1980年4月18日，全国人大常委会召开各省、自治区、直辖市人大常委会负责人第一次座谈会，彭真在《关于地方人大常委会的工作》讲话中，第一次把地方人大及其常委会的主要职权概括为立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权等四个方面。尽管之后的1982年宪法没有作此归类，但由于“四权”的表述简明概括，因而被普遍接受，成为表述人大职权的通行说法[6]。彭真同志所说的重大事项是事关“全局性、长远性、根本性”的问题，是本行政区域内事关全局，有根本性、长远性以及涉及人民群众切身利益的全民性的重要事情和问题。事关全局是指事关本行政区域的政治稳定、经济建设和广大人民群众利益密切相关的根本的长远的事项；根本性是对事物的发展和局势的变化起关键作用的事项；长远性是指需要逐步实施，涉及时空跨度较长的事项；全民性是指与广大人民群众的利益密切相关，是群众关心的事项。事关全局、根本性、长远性和全民性，是重大事项的基本属性和特征，也是判断某个事项是否为重大事项的标准。如果某个事项同时兼具这四种属性和特征，那它就是人大重大事项决定权所指向的重大事项，否则就不是。

事实上，“重大事项”一词是一个程度性和相对性概念，其内容是不确定的，它会因时间、地点的不同而不同，随着群众关心的重点的转移而变化，从而导致“重大事项”在不同的层级，不同的区域，不同的时间，其涵义不一样，内容不确定，这就涉及到重大事项的界定问题。根据宪法和法律规定，各级人民代表大会及其常务委员会是重大事项界定的主体，拥有重大事项界定权。当人大与其他国家机关对某个具体事项是否为重大事项发生争议时，其他国家机关应当服从人大的意见[7]。重大事项界定的形式主要有两种：一是立法规定（包括没有立法权的地方人大制定规章制度），对重大事项的本质、性质、范围、种类和具体事项作出规定。二是自行裁定，在实际工作中对法律和规章未能尽列的具体事项是否为重大事项进行裁定。由于重大事项具有广泛性、层级性、区域性和动态性的特点，对各行政区域内的一些特殊事项无法作出统一的法律规定，只能靠地方人大及其常委会在实际工作中加以确定，但自行裁定必须服从于法律和规章规定，并接受上级人大的监督。

地方人大及其常委会要通过建章立制的形式，将重大事项具体化、明晰化和标准化。当然，要详细列举重大事项的范围是有困难的，但应按照界定重大事项范围的原则，尽量细化、量化重大事项的范围、内容、规模和标准。比如“一府两院”的哪些具体事项应当提请人大常委会讨论决定，经济工作中的重大事项（重点工程与项目、重要的政府性投资等），资金、规模达到什么程度才算“重大”，涉及群众普遍关心的城市规划、标志性建筑及街道命名该不该报人大批准，等等。界定时应采取原则规定、具体列举和兜底条款等相结合的方式和办法，对重大事项进行认定或作出规定。原则规定，就是以定义方式，从政治、经济、教育等方面对重大事项进行概括规定，明确重大事项的本质含义或者性质特征。具体列举，是指将宪法和法律有明确规定的事项及属于人大及其常委会职权范围内的重大事项一一进行列举。要根据经济社会发展的需要在法律法规中列出更多需要、也应该由人大议决的重大事项[8]。凡是能够列举的都应该予以明确规定，只有对难尽事项才通过概括性规定予以包举。所谓兜底条款，主要是根据重大事项不可尽列的特点，为了防止法律的不周延以及社会情势的变迁而采用的一项技术，一般在重大事项列举之后规定“法律、法规规定或本级人大常委会认为需要讨论、决定的其他事项”。兜底条款规定的是指对未列明的具体事项是否为重大事项进行自行裁定的对象，从而为地方人大及其常委会行使决定权留有余地和空间。

示例一：2006年9月13日，北京市人大常委会审议通过了《北京市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定（草案）》。《规定》明确了重大事项的范围包括：本市改革开放和经济建设布局、产业结构调整的重大事项；由市级财政资金投资，并对本市经济社会发展、环境和资源保护有较大影响的重大建设项目；本市环境和资源保护、历史遗产保护的重大事项；本市城市总体规划及重点专项规划的制定、执行和变更；本市教育、科学、文化、卫生、体育、民族、民政等工作的重大事项；人民群众普遍关注的本市公用事业、社会保障、住房、交通以及其他重大问题；影响社会公共安全的重大突发性事件的处理情况；市人民政府机构改革方案；与外国地方政府缔结友好城市；法律、法规规定应当向市人大常委会报告的其他重大事项等11项内容。这些规定比较具体并具有可操作性，抓住了政府财经和政府机构设置这样一些核心和关键问题，很值得借鉴。《规定》还明确，对于法律法规规定由市人大常委会决定的重大事项，应当提请市人大常委会审议并作出相应的决议、决定，违反该规定而擅自作出决定的，市人大常委会要责令限期改正或者依法予以撤销[9]。

示例二：1996年4月，江苏省镇江市人大常委会通过了《镇江市人大常委会关于讨论、决定重大事项范围的暂行规定》。经过一年的试行，又于1997年8月通过了《镇江市人大常委会关于讨论、决定重大事项的规定》。2003年9月，市人大常委会又对“规定”作了进一步修订。修订后的“规定”明确了10个方面的重大事项须经市人大常委会讨论、决定。除了定性的事项外，特别规定了一个方面定量的事项，即需要地方财政拨款和预算外筹资，总额占市本级财政当年预算收入十分之一以上的重大基础设施项目，应经市人大常委会讨论决定。“规定”出台后，使市人大常委会行使讨论、决定重大事项职权有了相对明确的范围，有了一个可以操作的制度，也使人大常委会与市委、“一府两院”在重大事项决定方面的职责相对明确，对规范和保障人大常委会行使决定权具有重要意义[10]。

三、建立完善“重大事项”确定程序

制度化的程序是贯穿所有国家机构运作过程的基本要素。重大事项确定程序是地方人大重大事项决定权运作的基础性步骤。地方人大对法律和规章未列明的具体事项是否为重大事项，需要在实际工作中依靠经验判断加以确定的，也亟需建立重大事项确定程序，以减少自行裁定的随意性。重大事项确定程序主要包括信息沟通衔接程序、重大事项议案提出程序、重大事项议案审查程序等。

（一）信息沟通。地方人大沟通衔接主要有两个层面：一个层面是人大与“一府两院”之间（包括人大常委会与“一府两院”的领导之间，或是人大有关专门委员会或工作委员会与政府相关部门、“两院”之间）的沟通。沟通衔接的内容主要包括以下几方面：一是人大重大事项决定权的法定性、权威性和权力行使的基本要求；二是一定时间段（一般为一年）内，政府拟开展的重点工作或正在开展的重点工作的进展情况；三是一定时间段（一般为一年）内，人大拟讨论、决定重大事项的计划安排；四是政府对人大重大事项决定的执行进展情况[11]。当前，地方人大与“一府两院”之间缺乏沟通，尤其是“一府两院”对人大职权缺乏基本了解。要建立严格的沟通衔接制度，明确活动程序、参与人员和时间要求，通过沟通，推进双方对重大事项提请、决定和执行工作的了解，为进入正式程序打好基础。

另一个层面是地方人大与公众之间的沟通。地方人大在界定地方人大重大事项范围过程中，要完善公众参与机制，为公众畅通利益表达渠道。在安排年度工作要点、确定决定议题之前，要借鉴监督法关于监督议题来源的规定，扩大重大事项决定议题的来源。充分发扬民主，采取实地调查、座谈会、问卷调查、下基层走访等多种形式，集思广益，广泛收集各方面意见。要重视某一个时期内公众反映强烈的问题和传媒反映的社会热点问题，重视代表议案建议，将公众、代表议案建议中反映较为普遍的重大问题作为议题的重要来源，使决定议题的选择具有广泛的民意基础。

（二）议案提出。重大事项议案的提出程序，具体到操作中，必须进一步细化和明确这样几个问题。

一是提出主体。按照地方组织法第四十六条，提出重大事项议案的主体有人大常委会主任会议、“一府两院”、人大各专门委员会以及一定数量（县级为3人，其他为5人）的常委会组成人员联名。目前，在现有体制下，地方人大重大事项议题的来源渠道不广，大部分是同级党委确定，提出重大事项议题的主体单一，主要是“一府两院”以及本级人大常委会主任会议。要突出人大各专门委员会和委员联名提出决定议题的主体地位，扩大人大代表在提出重大事项决定议题上的民主权利。“重大事项”往往与民众生活密切相关、是民众非常关注的问题。人大代表相对而言与选民的联系更为密切，选民也有更加便利的渠道向人大代表表达意见。因此，可以考虑在本级人大代表一定数量（或一定比例）联名的情况下，赋予其提议案权[12]。要充分运用监督成果，将人大常委会听取和审议专项报告中发现的重大问题作为决定议题的重要来源。

示例三：近年来，山东省寿光市人大常委会在行使重大事项决定权方面进行积极探索，在按照法律规定认真做好对国民经济和社会发展计划、财政预决算作出决议的同时，更加注重重大事项议题来源的多元化（见下表）。

寿光市人大常委会每年都选取事关全市发展大局的人大代表议案作出决定。2008年，寿光市圣城代表团15名代表联名提出《关于规划建设城区九年制义务教育学校的议案》，人代会结束后，市人大常委会成立议案调查组，对该议案涉及内容进行了深入调查，后常委会作出了《关于规划建设东城九年制义务教育学校的决定》。在2009年《环保法》执法检查中，检查组发现小清河及其支流塌河、织女河污染严重，为此，常委会作出了《关于加大小清河整治力度的决定》，就完善环保基础设施、抓好污染源控制、加强环保执法和开展区域综合治理提出了要求[13]。

二是提出时间。法定主体拟提请人大常委会审议并作出决定、决议或者向人大常委会报告的重大事项的议题，一般应当在每年年初向人大常委会主任会议提出，经主任会议确定后，列入人大常委会年度工作计划。地方人大常委会也可以根据实际情况，实现确定每年或每届需要讨论的若干重大事项，这样便于各方有充分的时间进行准备。法定主体如果在工作中认为需要调整提请或报告时间的，应提早向人大常委会主任会议说明，经主任会议确定后再予调整。未列入人大常委会年度工作计划，“一府两院”临时提出的，由主任会议确定[14]。

三是内容要求。重大事项议案内容应包括：重大事项的基本情况及有关资料；重大事项的决策方案及说明；有关的统计数据、调查分析等资料；有关法律、法规、规章及政策依据；在实施与办理过程中遇到的问题以及采取的相应措施；人大常委会认为应当提供的其他材料[15]。

（三）议案论证。有关重大事项的议案，一般由人大常委会主任会议决定是否提请人大常委会会议审议，主任会议决定前应先由相关的常委会办事机构对提出的重大事项进行审查，提出受理或不予受理的意见。对法律法规未具体列明的事项，以及“一府两院”最容易出问题而又事关重大从而最需要人大进行监督制约的事项，同样由相关的常委会办事机构进行论证，提出是否认定为重大事项的意见。在审查论证方式上，除了调查研究，广泛听取人大代表和社会各方面的意见之外，还应建立重大事项公示和听证制度。这里的重大事项公示制度是指在审查一些与当地经济社会发展、人民群众利益密切相关的重大事项议案的过程中，可将除涉及党和国家机密以外的重大事项的有关情况，通过报刊、广播、电视、网站、新闻发布会等形式向社会公示，广泛征求意见。重大事项听证制度是指在公示后的调查阶段，人大常委会及相关工作机构以听证会的形式收集信息、听取意见。通过对有关事项是否属于“重大事项”进行公示和听证，使人大代表和群众意志得以确立，保障“重大事项”的权威性。为防止“重大事项议案论证”流于形式，应就重大事项议案审查论证程序中的“组织调查研究”和“落实公示和听证制度”制定具体规定和实施流程，使其具有可操作性。

示例四：2010年1月1日起正式实施的《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》第七条、第八条、第九条、第十条、第十一条分别对重大事项议案与报告的提出主体、提出程序、签署方式、列入人大常委会年度工作要点的方式、重大事项议案与报告的主要内容等作了比较具体的规定，为规范提出重大事项议案作了制度化的规定。第十四条规定：“常务委员会会议审议重大事项前，常务委员会主任会议可委托市人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构就该重大事项组织调查研究，广泛听取市人民代表大会代表和社会各方面的意见，并将调研报告或者收集的意见印发常务委员会会议审议时参阅。列入常务委员会会议议程的有关重大事项的议案、报告等，在审议中有重大问题需要进一步了解民意的，或者存在较大争议的，由常务委员会主任会议决定，可以举行听证会或者专家论证会。听证会或者专家论证会由市人民代表大会有关专门委员会负责组织。”[16]

四、结语

党的十八大报告指出：“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。”党的十八届三中全会决定也强调指出，健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大事项出台前向本级人大报告。当前，地方人大重大事项决定权闲置、虚化现象突出，这与重大事项决定权的法律地位和在权力机关职权体系中的地位很不相称。重大事项决定权从应然走向实然，需要不断加强理论探讨和实践研究，真正搞清楚什么是重大事项，其衡量的标准是什么，由谁来认定，把“重大事项”的模糊涵义具体化、明晰化。同时，地方人大要结合本地实际，尽快修订完善关于讨论决定重大事项的地方性法规，建立健全一系列相配套的实施制度和运作程序，从而使决定权的行使既更加规范又有利于实际操作。这样，才能防止地方人大重大事项决定权被滥用和利用，才能推进地方公共决策的科学化、民主化和法制化。

注释：

[1]陈书友：《地方人大重大事项决定权虚置现象须扭转》，载《人大研究》2004年第8期。

[2][5]高志宏：《关于地方人大重大事项决定权之“重大事项”的判断》，载《理论月刊》2009年第4期。

[3][11][14][15]唐宇荧：《论构建重大事项决定和执行中地方人大与政府和谐关系的程序规制》，载《人大研究》2010年第10期。

[4]陈军、纪荣荣：《关于行使重大事项决定权的若干思考》，载《人大研究》2000年第12期。

[6]钟丽娟：《什么是重大事项决定权》，载《学习时报》2013年4月29日第5版。

[7][8]崔建华：《如何界定重大事项》，载《人大研究》2006年第10期。

[9]杨华云等：《北京人大拟订草案，11种重大事项须报人大决议》，搜狐新闻网2006年9月14日。

[10]温小卫、纪东：《地方人大常委会决定重大事项的演变与发展》，载《人民与权力》2009年第12期。

[12]冯健鹏： 《地方人大常委会“重大事项决定权”的程序机制》， 载《人大研究》2011年第11期。

[13]刘效国等：《地方人大常委会行使重大事项决定权的实践和思考》，中国人大网2011年7月7日。

[16]廖雄军：《 地方人大重大事项决策模式创新——以广州为个案的研究》，载《人大研究》2011年第4期。

（作者系江苏省启东市人大常委会副主任）