2013年，人大制度理论与实践观察

田必耀

维护宪法和法律权威

是人大主要任务

2013年3月17日，在十二届全国人大一次会议闭幕会上，刚刚履新的全国人大常委会委员长张德江发表讲话。张德江说，坚持依法治国，维护宪法和法律权威，是各级人大及其常委会的主要任务。张德江表示，要加强对宪法和法律实施情况的监督检查，在法治轨道上推动各项工作的开展，保障公民和法人的合法权益。一个月后，张德江委员长在山东调研时指出，实现中华民族伟大复兴的中国梦，对依法治国提出了更高要求，我们要把坚持依法治国、维护宪法和法律权威作为人大工作的重要任务。对于查处衡阳破坏选举事件，他强调“坚决维护人民代表大会制度的权威和尊严，维护宪法法律的权威和尊严”。

历史经验表明，宪法与国家前途、人民命运息息相关。1997年9月，党的十五大报告提出依法治国方略以来，中国法治步伐铿锵前行。2012年 12月，习近平总书记在纪念宪法公布施行30周年大会上强调，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。

“法治是治国理政的基本方式”。这是当下中国治理的共识和常识。张德江委员长强调，建设法治中国，重点是提高立法质量，关键是加强法律的实施，基础是推进全民守法。法治不会一蹴而就，更不会坐等而来，把写满人民权利宣言的宪法文本变成“尚方宝剑”，需要不懈地求索和奋斗。不可否认，依法治国进程中，还存在领导干部和公职人员宪法意识不足、保证宪法实施监督机制和具体制度不健全、关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出等问题，这就要求我们按照党的十八届三中全会要求，“进一步健全宪法实施监督机制和程序，建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。”按照张德江委员长所提出的，把维护宪法和法律权威作为人大及其常委会的“主要任务”和人大工作的“重要任务”， 人大应切实加强对宪法和法律实施情况的监督检查，担负起保证宪法法律实施的职责。

人民代表大会制度

“发展好”和与时俱进

2013年3月，张德江委员长在十二届全国人大第一次会议上提出，“把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好，努力开创人大工作新局面。”张德江委员长提出：“坚定道路自信、理论自信、制度自信，把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好，努力开创人大工作新局面。”此后，“发展好”人大制度以更具体的表述被写入党的政治决定。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推动人民代表大会制度与时俱进”，“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新”。决定提出了推动人大制度与时俱进的内容：健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量；健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度；健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告；加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能；落实税收法定原则。决定还就密切联系同人民群众的联系、回应社会关切提出了新要求。张德江委员长在有关会议、调研中，还多次强调人大制度“与时俱进”。2013年12月，他在《中国人大》杂志社调研时说，十二届全国人大常委会的工作任务是“坚持和完善人民代表大会制度，推动人民代表大会制度与时俱进，不断丰富人民代表大会制度的实践特色和时代特色”。2014年1月，他出席中国人民代表大会制度理论研究会成立大会并发表讲话，提出“加强人大制度理论研究，推动人大制度与时俱进”。

“坚持和完善人民代表大会制度”一直是政治生活、意识形态和政治教科书关于政体的标准表述。张德江委员长在坚持和完善人大制度的基础上，提出“发展好”人民代表大会制度，这是人大史上的第一次。

为什么要发展好人大制度？2014年3月，十二届全国人大二次会议新闻发言人傅莹作了注解，“人民代表大会制度经历了一个发展建设的过程。随着时代的变革，人民代表大会制度也需要与时俱进。比如我们强调要提高立法的质量、增强监督的实效等等。”

“周虽旧邦，其命维新”。与时俱进是人大制度保持强大生命力和巨大优越性的灵魂。可以看出，“发展好”人大制度的“章法”明朗有序，务实推进。比如说，党的十八届三中全会的决定提出“推动人大制度与时俱进”， 明确了人大及其常委会行使立法、决定重大事项、监督等职权具有现实性和针对性的机制创新要求，从政策层面及时对接和固化“发展好”人大制度；提出“推进人民代表大会制度理论和实践创新”后，中国人民代表大会制度理论研究会很快成立，意在“研讨人大制度理论和实践问题”，“推动形成更加成熟更加定型的制度体系”。

2010年3月，全国人大常委会工作报告提出，“选择代表普遍关心的问题对国务院有关部门开展专题询问和质询。”此后，专题询问成为全国人大常委会的监督常态，但是，质询并没有下文，人大的质询、特定问题调查等“敏感”的刚性监督在各级人大呈“休眠”状态。

“通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”按照三中全会决定的要求，质询、特定问题调查从法律文本走向政治实践，并非不可实现，“做实”人大需要一种内生的政治秩序。中央已经给了政策，关键在于人大怎么个用法。只要按照十八大及其三中全会提出的思路，“支持和保障人民通过人民代表大会行使国家权力”，与时俱进“发展好”人大制度，那么，发挥人民代表大会制度作为支撑国家现代治理体系和治理能力的现代化的根本政治制度的作用，就必将能往前迈进一大步。

提高立法质量是立法工作的

重中之重

全国人大常委会2013年立法工作计划提出，“加强重点领域立法，着力提高立法质量”。2013年4月15日，张德江在委员长会议上提出：要提高立法的准确性，在法律草案表决通过前要增加评估程序。两天后，全国人大常委会法工委召开专题会议，10名旅游者、旅行社负责人、专家学者等，就旅游法草案主要制度规范的可行性、出台时机、实施效果及实施中可能出现的问题进行论证评估。旅游法草案成为首部进行法律草案表决前评估工作的法律案。此后，张德江到广东省珠海、广州、深圳等地，就加强立法工作进行调研时强调，把提高立法质量作为加强和改进立法工作的主要任务，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，使立法工作不断适应新形势、解决新问题、引领新发展。张德江在山东调研时再次强调，“全面推进依法治国，重点是提高立法质量。”9月，中共中央批准的《十二届全国人大常委会立法规划》明确了三类68件立法项目后，张德江又指出，要认真落实立法规划，抓紧制定和修改重要法律，着力提高法律草案质量，越是强调法治，越是要提高立法质量。10月30日，张德江在全国人大常委会立法工作会议上指出：“现在，全社会对立法质量普遍关注，要求越来越高。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有法律法规，而是法律法规好不好、管不管用、能不能解决实际问题。”

“立法质量直接关系到法律的实施效果，是加强和改进立法工作、完善法律体系的永恒主题。”按照张德江的立法质量观，中国立法步入精细化时代。张德江深刻论述了提高立法质量的途径——科学立法和民主立法。他说，“科学立法的核心在于尊重和体现规律。”通过科学的立法体制、工作机制、立法方式，增强法律的可执行性和可操作性；“民主立法的核心在于立法要为了人民、依靠人民。”他特别强调“健全民主开放包容”的立法工作机制，最大限度地凝聚共识。

近年来，全国人大常委会不断完善工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径。继2010年以来立法后评估渐成定制，2013年立法前评估机制悄然开启，并很快步入常态，全国人大常委会法工委先后就旅游法草案、特种设备安全法草案等4部法律草案进行了立法前论证评估，被誉为“提高立法质量的一条新途径”。

在2008年法律草案网络公布征求民意的基础上，全国人大常委会在2013年增加了新动作：法律草案“两次征求民意”。消费者权益保护法修正草案、资产评估法草案、环境保护法修正案草案再次向社会公布征求意见，并收到“效果好”的评价。

按照惯例，法律草案经过两次审议后，到“三审”时不会再作大的修改和调整。但是，旅游法草案“三审”时，常委会组成人员有110人针对81个条款提出了上百条意见。全国人大法律委员会逐条认真研究了审议意见，对旅游法草案又作了40余处修改。在兼顾各方意见后，旅游法以150票赞成、5票弃权获得通过，成为十二届全国人大常委会通过的第一部法律。环保法修订草案进行了第三次审议仍然没有付诸表决，2014年还将进行“四审”，傅莹表示，“目的就是为了更好地反映社会的关切，希望能够切实制定出来一部高质量、管用的新环保法。”

精雕细刻是立法者的责任。“今后要把重点放在解决我们的法管不管用这个问题上。”傅莹所表达的立法追求，正是张德江委员长立法质量观的精神内核。

立法保障重点领域和

关键环节改革

2013年8月30日，十二届全国人大常委会第四次会议审议通过关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定。全国人大常委会授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法规定的有关行政审批。外资企业和中外合资、合作经营企业设立，外资企业分立、合并或者其他重要事项变更，外资企业经营期限，中外合作经营企业协议、合同、章程重大变更等11项行政审批在中国（上海）自由贸易试验区“暂时停止实施”，改为“备案管理”。行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议通过了关于调整完善生育政策的决议和关于废止有关劳动教养法律规定的决定。决议指出，“同意启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。”按照决定，“在劳动教养制度废止前，依法作出的劳动教养决定有效；劳动教养制度废止后，对正在被依法执行劳动教养的人员，解除劳动教养，剩余期限不再执行。”张德江强调，有关方面和地方各级政府在认真贯彻实施决议决定的同时，要做好宣传工作，为依法有序推进改革营造良好社会环境。

全国人大常委会通过决定为中国（上海）自由贸易试验区 “法律松绑”，被称为“新一轮改革的标志”，传递出全面深化改革开放的积极信号。通过全国人大常委会作出决定来排除“先行先试”的制度障碍，彰显法治思维和能力。

数据显示，作为我国人口生育政策的一个重大战略调整，“单独两孩”政策全面落实将影响1500万至2000万符合生育新政的夫妇。短短一个多月时间，中央提出废止劳动教养制度的政策主张转变为全国人大常委会的决定，速度之快，变革之意，使长达半个多世纪之久的劳教制度“寿终正寝”，让人感触到改革和善治的力量。在法治框架内为改革开路护航，体现了张德江委员长提出“加快推进重点领域和关键环节改革，维护社会公平正义”的人大担当。

提高专题询问质量和效果

2013年8月29日，十二届全国人大常委会第四次会议就传染病防治工作和传染病防治法实施情况开展专题询问，张德江委员长主持会议并发表讲话，要求进一步提高质量和效果，充分发挥专题询问建设性、促进性的作用。“一定要防止流于形式、防止走过场”，并对专题询问工作提出了要求：进一步完善专题询问的组织工作，从提高专题询问的实效着眼，从专题询问的组织方式和程序入手，增强专题询问现场问答的互动性，使问题的探讨更加深入；加大专题询问工作的透明度，扩大人大代表对专题询问的参与；答问部门要将问题说实、讲透，用切实改进工作来回应人民的呼声；有关专门委员会梳理突出问题加强跟踪监督，确保人大监督取得实效。此后，全国人大常委会于10月、12月分别就国家财政科技资金分配与使用、农村扶贫开发工作开展了专题询问。

始于2010年的专题询问由全国人大常委会率先垂范，“自上而下”辐射至地方人大，是人大监督“一府两院”的重要形式。十一届全国人大常委会共开展了9次专题询问，提出了200多个问题，对于推动有关部门改进工作发挥了重要作用。2013年全国人大常委会以联组会议形式，开展了3次专题询问。张德江对专题询问“着眼实效”要求逐渐落地。专题询问中，追问肺结核防控措施、关注国家科技资金投入效率、直指“哭穷戴帽”争利益等等，无不体现了常委会组成人员“站在人民立场上，想人民之所想，急人民之所急”的监督基点。专题询问的选题、组织和程序不断改善，推行委员自定问题、追问补问、问答限时、询问互动等举措，推动国务院有关部门解决一些重要问题并完善相关制度。全国人大常委会专题询问对质量和实效的追求，规避了“对台词”形式倾向，给地方人大以示范效应。

人大监督“三度”

十二届全国人大常委会第二次委员长会议通过了全国人大常委会2013年立法、监督工作计划。按照监督工作计划，全国人大常委会2013年着力加强对经济工作和重大民生工作的监督。张德江对新一届全国人大及其常委会监督工作提出新要求：人大监督要选择好角度、掌握好尺度、把握好力度。一年来，全国人大常委会对再生能源法、气象法、行政复议法、义务教育法实施情况开展了4次执法检查，听取和审议“一府两院”关于西部大开发、农村金融改革发展、城镇化建设等15个专项工作报告。2006年义务教育法修订后，全国人大常委会对该法开展了3次执法检查，十二届全国人大常委会在任期第一年又对义务教育法实施情况开展执法检查。四位副委员长和一些主任委员带队赴8个省、市、自治区检查，另有19个省、市、自治区进行了自查，推动了教育部、财政部等部门密集出台促进教育公平的政策文件。常委会听取和审议国务院关于城镇化建设工作情况的报告时，提出尊重客观规律，避免大规模举债搞“造城运动”，应把重点放在人的城镇化。

开局之年人大监督透露出新意和实效。行政复议法执法检查，开展了问卷调查、数据统计、网上征民意、信访渠道了解法律实施四个“自选动作”，全面客观把握情况，提出了更有针对性的建议。面对“雾霾”笼罩美丽中国，极端天气和灾害性气候事件频发，张德江对开展再生能源法、气象法执法检查作出重要批示。厚重的执法检查报告承载着人大监督对民生的关切。

有一个不可忽视的细节，张德江在广东调研时“察看了广东省人大常委会国库集中支付系统联网运行情况”。 早在2005年8月，预算“在线监督”发端于四川省，该省人大常委会预算工委与省财政厅国库支付中心联网，“能随时发现违规资金，及时纠正”。此次委员长察看广东省预算在线监督系统后，广东省人大常委会很快召开加强预算监督工作会议，提出把社保基金预算纳入在线监督系统，并完善在线监督系统。湖南省委在深化改革的意见中明确表示，“探索预算执行情况人大在线监督。”一度存在争议的预算“在线监督”前景开始明朗化。

“开开会、走走点、听听汇报、发发牢骚”，在十二届全国人大二次会议新闻发布会上，记者提出了“很多人对人大监督工作不满意”的敏感问题。大会新闻发言人傅莹坦言，“社会上可能对人大的监督工作不是特别了解”，“今后不断努力地提高监督实效”。人大监督尚待按照“三度”标尺，回应民意和民生的深切期待。

推进县级人大工作的发展完善

2013年11月22日至25日，张德江在云南就县级人大工作进行调研时强调，从完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，按照“总结、继承、完善、提高”的总原则，着力加强县级人大工作和人大自身建设，扎实推进县级人大工作完善发展。

张德江主持召开了红河州的县级人大常委会主任座谈会。他指出，加强县级人大常委会的自身建设，对做好县级人大及其常委会的工作至关重要。县级人大常委会要坚持正确的政治方向，维护宪法法律权威，建立健全工作制度和工作机制，加强队伍建设，把人民满意当作第一标准，切实改进工作作风，努力建设成为有效担负起各项法定职责的工作机关。11月25日，张德江在昆明主持召开部分省、自治区、直辖市县级人大工作座谈会。他指出，要贯彻落实党的十八届三中全会精神，依法召开县级人民代表大会会议，提高会议质量。要严格执行宪法法律的规定，加强组织领导，充分发扬民主，切实保证县级人大代表和常委会组成人员的各项权利，依法作出各项决议、决定。要依法加强和改进县级人大监督工作，健全讨论、决定重大事项制度，依法做好人事任免工作。

“郡县治， 天下治。”县级人大处于“承上启下”地位，深刻影响着治国理政法治化、现代化进程。现实中，一些地方靠“书记开明、县长谦让、主任强势”，而不是依赖法治程序维系县级人大的职权。由于常委会负责人过度参与政府工作和内部架构“一人委”现象又弱化了县级人大工作力量，多种因素导致县级人大行权履职与法定权威差距较大，迫切需要根据三中全会精神，健全县级“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督的制度。

建立人大“双联”制度

2013年3月17日，张德江在第十二届全国人大第一次会议闭幕会上发表讲话，强调坚持尊重代表主体地位，认真做好代表工作，完善代表联系群众制度，密切代表与人民群众的联系。11月，在云南蒙自市新安所镇人大代表述职评议现场，他旁听了代表向选民的述职。他在调研中指出“要建立人大常委会组成人员与代表联系制度，建立密切代表同人民群众的联系制度”，积极支持、切实保障代表依法执行代表职务。11月，十八届三中全会决定要求“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”。12月16日，十二届全国人大常委会第十四次委员长会议通过《委员长会议组成人员联系全国人大代表的意见（试行）》，要求每位委员长会议组成人员直接联系5名以上全国人大代表，并对联系内容、联系方式、联系代表的职责、服务保障工作等作了明确规定。目前确定的委员长会议组成人员直接联系的全国人大代表共有87名。

基于尊重代表主体地位，一方面，张德江委员长反复强调“人大常委会组成人员联系代表，密切代表同人民群众的联系”的“双联”要求。在全国人大常委会历史上首次出台了委员长会议组成人员联系全国人大代表意见，以及张德江的重要讲话和有关政策，共同传递了党的群众路线教育活动和人大代表职守对人大“双联”的新要求，归根到底，是使人民意志更好地通过人大这一主要民主渠道得以实现。另一方面，他多次提出支持保障代表执行职务，要求“把办理代表建议与推动有关方面改进工作有效结合起来，充分尊重和考虑代表意见和建议，切实提高办理质量”。他提出“要保证每一位基层代表在五年任期之内都能够列席一次常委会会议”，促使2013年每次全国人大常委会会议都有66名代表列席，有300名代表参加了执法检查，人数比以往有较大增加。

更有建设性的是，张德江委员长提出“监督代表”思想。2014年1月15日，张德江主持全国人大常委会党组会议，提出“加强人大代表思想、作风建设，增强代表为人民服务的责任感使命感，强化代表履行法定义务的观念，健全代表接受监督的制度”。对于查处衡阳破坏选举事件，他强调“坚决维护人民代表大会制度的权威和尊严，维护宪法法律的权威和尊严”。 这一“监督代表”思想有着现实针对性和深远意义。

为防止破坏选举事件发生，湖南省委在贯彻落实十八届三中全会决定的实施意见中提出“改进人大代表推荐提名产生机制，实行候选人情况向社会公开制度，严把代表结构关、素质关、入口关，加强选举监督”，对接了张德江“监督代表”的政治要求。

构建人大工作的大宣传格局

2013年12月19日，张德江委员长和李建国、王晨副委员长等来到《中国人大》杂志社调研，提出要切实改进和加强人大新闻宣传工作，构建人大工作的大宣传格局。张德江在讲话中全面分析了人大新闻宣传工作面临的新形势新任务，要求全面展现人大制度和人大工作的新气象新局面。他要求切实改进和加强人大新闻宣传工作。各级人大代表和各级人大干部要正确认识媒体，敢于面对媒体，尊重媒体，善待媒体，不断提高与媒体打交道的能力。要充分发挥《中国人大》杂志、中国人大网和地方人大报刊、网络的作用，使之成为人大新闻宣传的主渠道、主阵地，掌握人大舆论引导工作的主导权和主动权。同时，要树立及时准确、公开透明、全面客观的舆论引导理念，要探索运用微博、微信、手机用户客户端等新兴媒体，拓宽宣传渠道，占领人大工作网络舆论阵地，构建各方面共同参与的人大工作的大宣传格局。

目前，对人大制度的认识仍然存在一些“杂音”。一种是“西化论”，一些人认为，应照搬西方议会民主制度；一种是“虚无论”，部分领导干部和社会公众认为，人大制度是摆设，人大权力是“橡皮图章”“表决机器”；一种是“二线论”，甚至人大机关也有人认为，人大是 “二线”， 工作就是开开会、举举手。这些现象既同人大行权履职状况有关，也与宣传不够有关。张德江提出，“增强做好人大新闻宣传工作的责任感使命感”，“宣传社会主义民主法制建设，宣传人民代表大会制度和人大工作，是人大工作义不容辞的职责。”可以预见，人大新闻宣传将步入又一个春天。

建设学习型人大常委会

2013年3月18日，张德江主持十二届全国人大常委会第一次委员长会议。他对做好委员长会议的工作提出“七项要求”，其中一项就是“要大力加强学习”。 4月22日，张德江委员长主持了十二届全国人大常委会组成人员第一次履职学习专题讲座，并要求把加强学习贯穿于人大工作的全过程，努力把全国人大常委会建设成为学习型人大常委会。履职学习专题讲座重点安排学习了全国人大常委会的组织制度和议事规则、中国特色社会主义法律体系以及常委会的立法工作、监督工作等。“专题讲座是全国人大常委会组成人员集体学习的重要平台，要形成制度并长期坚持下去。”张德江指出，加强学习是一项重要而紧迫的任务，除了加强政治理论学习、学习宪法和有关法律，还要广泛地学习经济、政治、文化、社会、科技、生态、外交等方面的知识。

2006年2月，由于全国常委会工作涉及方方面面，讲座除安排宪法、法律等内容外，还需要安排一些其他重大课题。因此，委员长会议决定将“法制讲座”更名为“专题讲座”。换届后，全国人大常委会、各专门委员会组成人员中有一半以上是新人，应尽快掌握做好人大工作必备的基本知识，尽快适应新的工作岗位和工作任务，才能成为人大工作的“行家里手”，才能履行好法律赋予的使命。

（作者单位：湖南省人大常委会《人民之友》杂志社）