解惑北京碳交易

赵方忠

2013年12月25日下午2点，位于复兴门南大街的北京发改委十层会议室，来自于国内应对气候变化研究领域的数位业内资深专家，对北京制造业和服务业的行业碳排放先进值研究进行着热烈讨论。这个会议室，这样的讨论在北京碳交易市场开市以后已经进行了多次，意在进一步完善北京碳交易相关配套细则。

在此前的2013年11月28日，酝酿两年的北京碳交易市场正式开市。

北京开展碳排放权交易不仅是为了实现节能减排控制污染的目标，也是为建立市场化的节能减排新机制，并使节能减排成为促进技术创新和发展方式转变，以及推动绿色低碳发展的新动力。

北京市《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》规定，北京市碳排放权交易只针对二氧化碳一种温室气体，实行二氧化碳排放总量控制下的配额交易机制。排放企业则可通过技术创新、提升管理水平、实施节能减碳改造工程等手段把二氧化碳排放量降低，卖出富余的碳排放权配额，对已经采取上述措施但仍超额排放的企业则需要在北京市环境交易所购买碳排放权，从而实现整体节能减排。

作为国家发改委确定的全国首批碳排放权交易试点城市，北京市市长王安顺曾在开市时指出，北京将加快建立绿色低碳发展的市场化机制，一是不断拓展完善市场交易体系，争取建成全国碳交易中心；二是把研发应用推广节能低碳技术、形成实际减排量作为支撑碳交易的重要基础，大力培育发展节能环保产业；三是结合碳交易市场建设，加快建立健全资源能源集约使用制度，从源头降低能源消费强度和碳排放强度。

碳排放权交易是促进温室气体减排、应对气候变化、提高资源能源利用效率的重要经济杠杆，包含着经济活动的调整与变动。碳交易市场的建立，正在使北京成为主导这场变革的重要力量，但建立完善的碳交易市场是一个过程，不可能一蹴而就。

北京碳交易的设计思路

建立碳交易市场是一个系统性的工程，最大的难点在于政策设计需要科学地处理好政府与市场的关系，需切实发挥市场配置资源的决定性作用。

而市场作用能否更好地发挥，取决于政府规则的制定是否科学。据北京发改委资环处（气候处）相关负责人介绍，试点期间，北京实行二氧化碳排放总量控制下的配额交易机制，将京内固定设施年二氧化碳直接排放量和年二氧化碳间接排放量之和大于1万吨的企业和单位纳入履约范围。目前，北京共有490家企业（单位）完成了二氧化碳排放的核算和第三方核查，可参与交易，这些企业（单位）的碳排放量约占北京排放总量的40%左右。

也就是说，490家企业（单位）之间进行的“碳排放权”交易，是在总量控制前提下的交易。在总量控制下，这些重点排放单位每年将获得一定的碳排放配额，各家必须按照这一数额控制自己的碳排放总量。如果超标则需在碳交易市场花钱向别家购买碳排放配额，若未超标则可以将剩余的配额卖出，也可以自己留存到下一年再用。

在这样的机制设计下，排放总量的估算是否科学，是北京碳交易市场能否获得各方认可的重要前提。

“从定量分析角度讲，北京排放总量的确定基于多个数据的分析结果而算出。”清华大学教授韦志洪告诉记者，在估算排放总量时，北京将2009-2012四年的历史排放数据、国家“十二五”期间下达给北京万元GDP二氧化碳排放下降18%的目标、北京市三次产业结构、试点期内北京市GDP年均增长率预测、产业结构调整和能源结构调整的方向，以及不同行业的发展趋势等因素相结合后进行的科学测算。

北京发改委资环处（气候处）相关负责人介绍说，鉴于北京许多资源由外省调入，测算二氧化碳排放总量方面，分为直接燃烧化石能源产生的“直接排放”和使用电力产生的“间接排放”测算；分配方式除尊重企业历史排放，也要摸清其未来排放规律，转产转型都在分配的调节范围。

其实，随着经济社会发展，北京市能源消耗在一定时期内仍然处于刚性增长趋势，相应的碳排放量也处于增长态势。北京发改委委员洪继元在开市当日就曾指出，北京碳交易市场的总量控制思路，并非对每个行业实行绝对总量。“为实现全市碳排放总量控制，当前主要是控制碳排放总量增速，主要手段是对现有排放设施的排放总量实行逐年递减，对新增排放设施采用国内外先进的排放水平进行限制，严格控制单位产品（产值）的排放，逐年降低碳排放强度。”

科学合理的总量计算仅仅是第一步，接下来是如何将总量以配额方式量化给不同行业的排放企业。北京市明确：对既有设施配额，发电和供热行业基于2009-2012年历史排放强度数据进行分配，制造业、其他工业和服务业则是基于2009-2012年的历史排放总量数据进行分配；对新增设施配额，基于行业碳排放强度先进值进行分配；对于生产经营变化较大的企业，设定了配额调整量。

此外，北京试点通过政府购买服务，采用第三方核查机构对排放报告进行核查，对核查报告请专家进行评审，并对核查报告进行抽查，确保核查数据的真实准确，为配额核定打下坚实数据基础。

碳交易机制的设计还充分考虑了与此前北京相关减排政策的衔接，比如北京明确提到，重点排放单位可用国家发改委通过审核并完成备案的“核证自愿减排量”抵消一定量的排放量，1吨核证自愿减排量可抵消1吨二氧化碳排放量，鼓励企业开展自愿减排。

作为配额交易的补充，北京市规定“核证自愿减排量”使用比例不得高于当年排放配额数量的5%。其中，北京辖区内项目获得的“核证自愿减排量”必须达到50%以上。而来源于北京辖区内重点排放单位和参与碳排放权交易的非重点排放单位的固定设施化石燃料燃烧、工业生产过程和制造业协同废弃物处理以及电力消耗所产生的“核证自愿减排量”，不得用于抵消。

市场的构建和机制的完善仍在进行之中，碳交易开市当日，京津冀晋蒙鲁六省市签订跨区域碳排放权交易合作研究协议，拟在二氧化碳排放核算、核查、配额核定等方面开展合作研究，为推动区域性碳交易市场建设奠定基础，并有望为区域联动协同治理大气污染提供市场化手段。

而在记者采访过程中，北京市也已经着手对新增设施配额核定的先进值，配额调整量的申请依据，以及开市之后不同主体反映出的有关诉求等展开了专家论证。

“鞭打快牛”传言背后的博弈

不同的排放企业，经济实力各有不同，发展的阶段也不相同，往年对节能减排的投入资金也存有差异。

有人担心总量控制下的碳排放交易实施，会导致“鞭打快牛”，那些前几年在节能减排上投入重金并取得明显成效的排放企业，反而会因前几年节能减排的步伐太快而吃亏。

毕竟对一些大型排放企业而言，在行政调控的数年间，均在节能减排上投入了过千万元的资金，再通过内部挖潜实现节能减排的空间已经非常小，只能从工艺优化和设备改型上做文章，而工艺优化需要强大的技术创新做支撑，需要时间，设备改型的投入又非常大，有的单台设备甚至达千万元。

“这主要是很多企业还不了解北京碳排放交易机制的原因，政府其实在方案设计时，已经充分考虑到了‘鞭打快牛的问题。”对于市场传言，北京中创碳投科技有限公司总经理唐人虎表示，北京市的排放总额度，按“基准法”和“历史数据法”相结合的方式，将碳排放额度公平分配给各排放企业。

这里所指的“基准法”，是以行业的“行业先进值”为基准，确定行业的单位产值（产品/产量）的排放水平，再以此为杠杆给纳入履约范围的排放企业分配新增设施配额。“这意味着，一些此前在节能减排上进展较大的企业，会因为减排水平领先，而出现富余配额。”唐人虎说。

事实也确实如此。比如，在开市首日卖出2万吨配额的京能集团，在以往大多数人的传统印象中，京能似乎是排放大户的代名词，但由于京能集团近年来积极配合北京的能源结构调整，其清洁能源的比例已经占到了京能集团的52%以上，因此才出现了富余的排放配额。

对参与交易的企业来说，过去企业减少碳排放，只是履行社会责任，效果很难直接体现在“真金白银”的收益上，而现在则成为了企业的资产。

“这对同一行业内的企业而言比较公平。”京能集团安全与科技环保部高级主管宋兆星认为，只有行业内的所有企业齐头并进，才能最终把节能减排做好。

而“历史数据法”主要通过计算每家企业的四年历史排放数据，取均值后再乘以控排系数（控排系数小于1），在总量控制下进行配额的调配，其目的是通过市场化的手段，链接到企业的生产成本，促进企业通过技术创新，加快推动产业结构的转型升级和发展方式转变。

唐人虎指出，以往这些行业的企业虽然也在节能减排上投入过资金，但其投入实际上是有内生动力的，大部分是出于通过节能增加企业效益实现成本节约的考虑，这与推不推行碳排放权交易并没有直接关系。

在他看来，现在市场传言的“鞭打快牛”，实际上是新形势下，排放企业向政府争取更多配额的一种手段而已。

况且，北京对于排放企业有可能因各种原因导致的合理配额调整也有相应规定，“如果重点排放单位由于改制、改组、兼并和分立、新建、改扩建等原因，导致本年度二氧化碳排放量相对上年度变动达到5000吨或20%以上的情况，应当在一周内向市发改委书面申请配额变更。”北京发改委资环处（气候处）相关负责人表示，届时将对有关情况进行核实，确有必要的将按照《北京市碳排放权交易试点配额核定方法（试行）》对配额进行调整。

而一旦出现重点排放单位被依法责令关闭或取缔，或者弄虚作假、骗取排放配额，市发改委还将收回其排放配额，这也会有效促进企业的行为规范。

减排多了一个市场之手

在行政管理体系之下，边际成本相对低的企业虽然容易达到减排要求，但通常不会主动多减排，因为这无法带来利润。在排放交易权这个体系之下，各企业拥有明确的排放指标，如果多减排，则可以在市场上出售获得收益。

理论上看这没有任何问题，但现实操作中可能会有诸多意想不到的情况发生。

采访中，中石化燕山分公司生产管理部能源主管潘希胜指出，排放企业对当前的碳交易市场更多处于观望状态，对于这个新生事物，大多数企业还不完全了解，不参与或少参与交易也可以理解，但在每年3月份企业（单位）的上年度排放数据核算出来、新增设施配额也核发下来后，企业再综合考虑碳价变动等因素，有可能在履约期前会有较多的企业（单位）买入或者卖出配额，市场可能会因此更加活跃。

实际上，北京市在机制设计之初已经设计了市场调节机制，北京发改委资环处（气候处）相关负责人告诉记者，在试点期间，北京的交易规则中对大额交易采取协议转让。超过1万吨的碳排放量交易，必须场外交易，以避免大宗交易影响市场价格。

在价格形成机制方面，如何避免资本炒作参与其中，造成价格过度波动，导致企业经营风险加大，也成为碳交易市场需要面对的问题。据了解，目前北京市正抓紧研究论证建立价格预警机制，当排放配额交易价格出现异常波动时，政府将通过拍卖或回购配额等方式，稳定碳排放交易价格。

韦志洪指出，碳交易市场形成之后，企业都会算好经济账，是一次性投入好，还是买配额合适，政府不会干预企业的选择，这也恰好说明市场在发挥作用。“如果大家都不去上减排措施，履约时配额必然会供不应求，价格就肯定会涨，会倒逼企业去采取更具经济性的手段。”

采访中，潘希胜就给记者算了一笔账：中石化燕山分公司在试点期内，根据政府的核算，既有设施每年需削减2%的排放，年减排约8万吨，按开市首日50元/吨的交易价格计算，每年的投入约在400万左右，但若是新上一套减排装备，投入可能多达几千万，从单纯的投入来说，买配额似乎更为划算。

但潘希胜同时指出，买配额仅仅是企业的短期行为，长远来看，企业上减排设施更具价值，因为从以往的经验分析，大多数节能减排设施虽然一次性投入较大，但七八年后甚至在更短时间内基本上都会收回成本。

实际上，以往全国各地节能减排目标完成的背后，大多是主要依靠关、停、并、转高耗能企业，通过以退促降的行政手段实现节能减排。

而建立碳交易市场的意义就在于，政府制定好相应的标准和游戏规则，把企业在以往生产经营中忽视的环境成本，列入生产成本，企业在决策时自然就会权衡利弊，进而达到了政府通过市场化的手段淘汰落后产能，促进产业结构调整的目的。

“如此一来，就让企业提前对未来的节能减排有个清晰的判断。”潘希胜说。

“节能减排不是放弃行政之手，而是多了一个市场之手。”唐人虎指出，受经济利益的驱使，有的企业本身就要扩大产能、增加排放，以往仅靠行政之手是很难管得住的，靠市场肯定比行政命令更有效。

碳交易转热只是时间问题

尽管北京碳交易市场已经建立，对前途的茫然依然是诸多排放企业的共同心境。这种不安来自于对未来奖惩机制的疑惑。

宋兆星告诉记者，深圳在市场建立之后，已经对碳交易进行了立法，企业不能履约将根据碳价处3倍罚款，但上海却至今未曾立法，意味着一旦有企业不履约，只能依据行政法规向企业征收不超过10万元的罚款，如此低廉的违法成本也势必难以让排放企业产生敬畏。

好消息是，北京市人大已于2013年12月27日审议通过了在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定，其中对于未履约企业的处罚比深圳还要严格。

潘希胜更关心政府将对积极减排企业如何奖励。在他看来，这也是碳交易推行的同时，政府引导排放企业参与市场的有效手段。

对此，北京发改委资环处（气候处）相关负责人表示，北京将集成利用国家和本市各项节能减排扶持政策，对积极参与碳排放权交易并按时履约的排放单位，在安排节能减排及环境保护、清洁生产等财政性专项资金时将给予优先支持。

此外，北京还将鼓励银行等金融机构运用节能收益权质押、能效融资、节能贷等新型金融产品，为碳排放权交易市场参与者提供灵活多样的金融产品和服务。并面向资本市场，组织开展碳交易项目推介。支持中介咨询机构为银行等金融机构提供专业评估服务等。

其实奖励只能是一时行为，要保持市场的稳健运行，监管本身还需设有严格的遵约机制。

唐人虎就认为，在市场培育初期，政府可以对排放企业有支持，但这种支持必须有限度，未来应适时退出。“政府要监管好企业不干怎么办，对于能不能干好，要通过规则的制定，以市场之手进行优胜劣汰。”

有机构测算，过去4年间，全球碳交易市场规模达每年500亿欧元，到2020年，全球碳交易总额有望达到3.5万亿美元，并将超过石油市场，成为世界第一大交易市场。

由此推算，碳交易市场转热只是一个时间问题，但衡量逐步变热的一个重要标志，就在于市场的活跃程度。

韦志洪指出，碳市场从设立到成熟大致可划分为三个阶段，第一阶段是单纯的排放权交易，只允许履约企业参与买卖，第二阶段是碳交易，除履约企业参与买卖外，会允许没有排放权的企业进入市场，而第三阶段是金融产品交易，市场中还会有大量的金融机构、个人存在。

在韦志洪看来，北京市为了充分利用市场手段推动节能减排，为了让更多的企业、单位熟悉认识这个市场，允许注册资金在300万元以上，在节能减排上有经验等符合一定条件的企业入市，这些投资主体，本身不被分到碳排放配额，但可以在市场上进行配额的购入和卖出。可以说，北京市碳排放权交易市场直接进入了第二个阶段。

也有专家建议，在开展碳交易中，还应积极探索引入金融机构参与，增加碳交易的融资渠道，允许交易者进行期货交易，为碳金融的发展提供必要平台。

唐人虎就认为，在试点工作进展到较为成熟的时候，从碳交易市场长远发展角度看，政府可以适时研究开展期货交易，因为让企业将碳管理上升到资产层面，就必须在市场上有对冲工具。“期货并非是金融衍生品，只是基于现货风险的对冲工具，而金融衍生品是在期货的基础上，不断放大杠杆，衍生出诸多与碳本身并不相关的金融产品，而这些金融产品只要在某一环节上出现问题，就会对整个链条产生影响。”唐人虎认为，即便是发展金融衍生品也没关系，关键就在于政府如何制定好规则，并当好裁判员。

此外，在碳排放交易制度的建构上，排放企业对政策传递出的信心同样看重，政府应该给社会一个长期、稳定、透明的发展预期，增强企业对政府控制碳排放的坚定信心。

事实上，碳交易市场本身只是一个市场化减排的工具，其核心在于实现政府控制碳排放的目标，不是也不可能成为解决一切问题的灵丹妙药，目标是让它对于节能减排的资源配置发挥好决定性作用。