美军军费预算管理的主要特点及启示

兰曦明 孙邦栋 刘新强

摘 要：美军预算管理经历了从PPBS到PPBE的转变，具有职责分明的国防预算体制、全过程科学的理论指导、系统计划的管理方法、重视执行的评估体系、利用审计手段监管等特点，借鉴美军经验，我军预算管理应坚持目标牵引的战略思维、集思广益的决策体制、规范科学的决策程序、日新月异的决策方法，并努力培养高素质的军费预算制定者。

关键词：美军；军费；预算管理

军费预算是一个复杂的过程，尤其是军费预算的高层组织，面对的是复杂多变的国内外环境和广泛、多样、真实程度不同的大量信息资料，更需要预算制定者具有足智多谋、善于审时度势的判断能力。近半个世纪以来，美军预算管理经历了从PPBS到PPBE的转变，在实践中收到了良好效果，其运行机制对我军预算咨询改革有十分重要的借鉴意义。

1 美军军费预算管理的主要特点

（一）职责分明的国防预算体制

美国历来十分重视对国防预算管理体制的建立和完善工作。经过多年的调整，目前，美国在行政部门和立法部门两个层面上，建立了职责分明的国防预算编制、审批、管理机制。

在行政部门层面上，主要有总统、国防部等3个部门（人员）负责国防预算的编制、审批和管理工作。在国防预算中，总统主要负责制定国家安全目标，下达防务决策指示，为国防预算的编制确立指导原则；国防部主要负责依据国会批准的预算和国会下达的指示来统一审查、平衡和编制国防预算；军种主要负责编制、审查、实施和管理各军种的国防预算。

在立法部门层面上，国会参众两院军事委员会、预算委员会、拨款委员会及其他对国防支出有管辖权的委员会，利用听证、讨论等方式对由总统提交国会的国防预算进行综合审查和评估，最终形成具有法律约束力的《国防授权法》和《国防约束法》。

这样，在美军国防预算中，行政部门层面和立法部门层面的各机构相互依存、相互制约，形成了职责分明的国防预算管理体制。

（二）全过程科学的理论指导

多年来，美军在国防预算咨询工作中一直强调以"集中、平衡、效率" 的科学理论为指导。这一科学理论的具体内容主要包括以下3个方面：

（1）集中管理。在美军的国防预算工作中，集中管理主要表现在3个方面：第一，国防部将各军种的各个项目集中起来，从全局出发确定项目的轻重缓急，编制统一的国防预算；第二，国防部对各军种执行预算的情况实行"全程"监督；第三，在国防预算中，国防部对各个项目的发展规模和速度进行统筹规划。

（2）不断协调平衡。通过国防预算工作，美军比较注重上下级之间的纵向协调和平级各单位之间的横向协调，以使各单位的国防预算指标达到综合平衡。

（3）注重效益。美军认为，"每一项发展计划，都需要投入一定数量的经费，如项目安排、组织管理等，投入数量及产出数量之间不具备必然的联系，一定量的经费不一定产出等量的成果"。因此，决策者和执行者的根本任务就是以尽可能少的"投入"获得尽可能多的"产出"，以使国防经费达到最大的使用效益。

（三）系统计划的管理方法

自20世纪60年代初以来，美军先后使用了"规划、计划、预算"制度（PPBS）和"规划、计划、预算与执行"制度（PPBE）等两种方法，运用"系统分析"理论，制定规划、计划和编制国防预算，并对国防预算的执行情况进行"全程"监督检查。

（1）将短期资源分配与中长期规划、计划有机结合起来

"规划、计划、预算与执行"制度，将短期资源安排与中长期规划、计划有机结合起来，形成连续、动态的预算发展机制，体现了现代国防财政资源配置效率的根本要求。

通常，规划是指对战略的长远发展的筹划。在"规划、计划、预算与执行"制度中，规划是根据国家安全受到威胁的程度、威胁的来源和国家财力资源供给能力对国防力量全局性的谋划。通过这种谋划，决定兵员规模、军种结构、国防设施、武器装备的长远发展。

中期建设计划是长远战略规划的阶段性细化，其任务是把战略规划具体细化为资源配置的实施方案，这既是对国防和军队建设具体方向的预测过程，也是对实现战略规划的具体方案做出理性选择的过程。在中期建设计划中，重点是谋划这一时期的国防资金投向和投量，并制定一套以最优方法实现的具体实施方案。与长期的规划相比，中期的计划更加强调国防财政资源供给的可靠性和资源的约束力。

短期资源安排的形式为年度预算，它是国防和军队建设的财力资源配置工具，集中体现了国防财政资源配置系统中当期的资源配置情况，是中期计划的具体化。

（2）把国防建设看作一个大系统，用系统工程的方法来编制规划、计划与预算

"规划、计划、预算与执行"制定是把国防建设看作一个大系统，采用系统工程的办法，以国家安全目标作为国防建设宏观控制的依据；把资源分配管理作为宏观控制的主要手段，通过规划、计划加强对各军种建设的集中指导和总体协调，使各军种建设的目的性比较明确，寻求全局的、而非局部的优化。在规划、计划过程中，采用定性和定量分析相结合的方法，增强了决策的科学性，从而克服了个军种各自为政、重复建设、盲目上马和跨军种项目薄弱等多种弊端。另外，通过规划、计划与预算过程，把整个国防建设工作的各个方面科学地联系起来，即以国家安全目标为依据提出军事任务，按军事任务确定部队需求，依据部队需求确定国防计划，然后根据国防计划编制预算。因而，把对外政策、军事战略、兵力需求、武器发展计划和财政预算的关系理顺，有利于合理配置国防资源。

（3）按照军事职能进行分类综合，而不是按照军种切块来编制计划和预算

"规划、计划、预算与执行"制度把整个国防建设按任务和功能分为11大类，凡为完成同一类任务的不同计划项目，不论出自哪个军种，均被置于同一类计划内。例如：在执行核战略任务的计划大类中，既包括海军的弹道导弹核潜艇，又包括空军的战略轰炸机和洲际弹道导弹等。这样，国防部计划分析与鉴定局通过系统分析比较，根据每个项目在完成同一类任务中所能起到的作用及有关数据，经综合平衡后便可决定该项目发展与否或发展规划多大。由于把类似项目列在一起，为比较提供了方便，减少了由于各军种分别安排项目而造成的重复或数量上的浪费。

（4）建立了一套完整的工作制度和工作程序

美军国防预算咨询体现了这种系统性和连续性的特点。按规划、计划与预算的性质和内容把管理工作分为若干个阶段，每一阶段不但有明确的分工与任务要求，而且要是它的成果以文件的形式固定下来作为某一阶段的开始或结束的标志。这种做法使每一阶段的文件准确地规定了工作要求、范围、进度、文件传递方向，从而明确了各级职责关系，从制度上减少了官僚主义扯皮现象，提高了工作效率。同时，这种做法也有利于保持决策工作的连续性。在武器装备的发展中，决策的连续性至关重要，制度化和程序化既可以减少决策的随意性，也可以减少改变决策的随意性。

（四）重视执行的评估体系

决策的成果需要通过评估执行情况来体现。为了更加规范国防预算的评估规程和评估标准，在2003年修订的"规划、计划、预算与执行"制度中，美军专门加进了"执行"阶段。在该阶段，首先由各军种和国防部各业务局按照事先确定的标准对各自所属单位的国防预算执行情况进行评估并上报国防部；而后再由国防部计划分析与鉴定局对各军种和国防部各业务局的国防预算执行情况进行综合评估，并分别打分，以便为下一个财年和以后几个财年的国防预算及其经费安排做准备，从而可以提高国防预算的使用效益，并有效控制经费超概算等问题的发生。按照有关规定，国防预算评估周期通常为一个季度。

（五）国家依法进行军事拨款

一个国家的军事拨款是本国国防政策的直接体现，其恰当与否直接关系到国家安全与军队建设，因而军事拨款的过程是国防费宏观管理的最重要环节之一。为克服军事拨款的随意性，使国防费能在满足国家安全和军队建设需要的同时，又能兼顾国家经济实力的可能，美国国会每年都要通过《国防授权法》和《国防拨款法》，必要时还通过《国防紧急拨款法》，对有关军费拨付的权限、程序、类别等进行规范，从而使各项军费拨付做到有法可依。美国军事拨款的基本做法是：先由军方提出军费预算申请，经政府审议通过后提交国会审议，最后由总统签署并颁布。军事拨款一旦被国会审议通过便具有法律效力，未经国会批准，任何人不得改变。

2 美军军费预算管理对我军的启示

（一）目标牵引的战略思维

军事战略就是对军事战争全局的筹划和指导，战略决策是长期战略思维能力的阶段性成果。在我国进入改革开放深化期、攻坚期的阶段，我军必须树立宽广的世界眼光、在国家安全筹划中培养战略思维，通过预算咨询为战略决策作牵引。

（二）集思广益的决策体制

美军的军事学术研究工作由国防部统一领导，各军种具体实施。其研究机构有军内各军种研究机构、院校的军事学术研究机构及军外军事学术研究与咨询机构。这些研究机构虽侧重点不同，包含军事战略和战术、军事科技、对外政策、国内问题等，但总的来说都是从宏观上研究战争与和平和国家安全的智囊系统，这种多层次的决策体制为科学咨询提供了保障。我军预算咨询体制目前以人民代表大会、中央军委、总部为主体，应探索更加集思广益的决策体制。

（三）规范科学的决策程序

美军决策的程序即制定规划、计划与编制国防预算以及执行检查的全过程共分为4个阶段，这4个阶段是相互联系、相互制约的。规划为计划和预算分配规定了基本方向，以保证在整个国防建设方面不发生偏差；计划是规划的体现和具体内容，又为编制预算提供了依据；编制预算为各项计划提供物质条件，又受整个规划的制约；执行检查是对国防预算的执行情况进行评估，以期使国防经费投入获得更大的经济效益。我军预算咨询还面临以年度为周期、配置军事资源不以长远目标为导向等问题，亟待探索更加科学的决策程序。

（四）日新月异的决策方法

美军军费决策通过应用任务模块化构造能力、明确的任务绩效评估规则、敏感管理、信息系统评估、系统分析、费效分析、关联分析、故障树、头脑风暴法、德菲尔法及"日后"方法等，增加了决策依据的可靠性。随着科技浪潮不断推进，我军有必要在预算咨询中吸收引进现代决策管理的方法，以适应新军事革命变革的需求。

（五）高素质的军费预算制定者

军费预算系统是由人构建和操作的，只有高素质的人才能构建先进的、科学的军费预算咨询系统，也只有高素质的人才能有效地操作这样的军费预算咨询系统。先进的、科学的军费预算咨询系统的构建，只是为提高军费预算决策制定的科学性提供了可能。要使这种可能变为现实，我军预算决策者必须具有操作先进的预算咨询系统必备的素质，如：电子技术和信息技术、系统分析、成本效益分析方法等。

参考文献：

[1] 崔文波，牛晓阁，张希. 军队国有资产与经费预算一体化管理探讨[J]. 军事经济研究. 2004（07）.

[2] 邹勇斌，余福林. 论军队实行部门预算制度的必要性[J]. 军事经济学院学报. 2007（01）.