基于地方性土地规划管理

冯珊珊

[摘要]为了做好土地利用规划实施管理工作，保障《土地管理法》确立的土地用途管制制度的实施，实现我国土地利用特别是耕地保护跨世纪的战略目标， 土地利用总体规划实施评价是土地管理中的新课题，同时也是新一轮土地利用总体规划修编的重要内容。随着我国城镇化建设的发展和城市的不断扩张，耕地面积逐年减少，非农建设用地随之猛增，土地供需矛盾逐年突出。

[关键词]管理法 管理制度 耕地保护 城镇化

[中图分类号] S341.1 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2014）-7-348-1

1前言

土地利用总体规划是城乡建设和、土地管理的纲领性文件，是加强土地宏观调控和严格土地用途管制的重要依据，在土地资源保护和合理利用工作中处于先行和龙头地位，玉溪市土地利用规划实施以来，对于玉溪市严格保护耕地特别是基本农田、增强依法用地意识和实施土地用途管制、促进土地节约和集约利用、保护生态环境、保障经济社会健康发展等发挥了重要作用。

2土地利用现状

根据2007年玉溪市土地利用变更数据经规划基数土地分类转换后的数据，玉溪市行政辖区范围内土地总面积为1594854公顷。到2010年底农用地面积为1367724公顷，占土地面总面积的95.73%；建设用地41210公顷，占土地总面积的3.65%、其他土地面积为189694公顷，占土地总面积的12.79%。

农用地中，耕地213013公顷，占土地总面积的15.25﹪；园地27416公顷，占土地总面积的1.79%；林地937315公顷，占土地总面积的64.71%；牧草地227公顷，占土地总面积的0.02%；其他农用地92457公顷，占土地总面积的6.95%。

建设用地中，城镇工矿用地面积为11525公顷，占土地总面积的0.75%；农村居民点面积为17264公顷，占土地总面积的1.21%；交通水利用地6536公顷，占土地总面积的0.42%；其他建设用地4125公顷，占土地总面积的0.31%。

其他土地中，水域面积为42819公顷，占土地总面积的2.87%；自然保留地面积为146868公顷，占土地总面积的9.83%。

3土地利用面临的主要问题

3.1耕地减少过速，人地矛盾突出

随着人口增长、城镇化进程加快，全市每年有大批耕地转为建设用地。同时，退耕还林、灾毁、农业结构调整也加大了耕地减少的数量。从1997年到2007年期间，耕地面积由225582公顷降到224013公顷，净减耕地12556公顷。随着人口的不断增长和国民经济的迅速发展，各产业部门对土地的需求也日益增加，尤其城镇、农村居民点建设占用的多是坝区的良田好地，加剧了耕地的减少状况，人地矛盾十分突出。

3.2未利用土地少且难以利用，后备耕地资源不足

2007年其他土地面积为192468公顷，占土地总面积的13.69%。自然保留地中，荒草地的面积为14214公顷，仅占其他土地面积的64.7%。可见，玉溪市其他土地中荒草地面积不多，而其他土地中其他部分的土地在现有条件下难以开发利用，土地后备资源极为有限。

4土地利用战略规划思想

4.1保护基本农田

严格保护耕地特别是基本农田，是本次土地利用总体规划的首要原则。在全市耕地和基本农田日趋减少、需求压力又逐年增大、供求矛盾越来越突出的严峻形势下，必须按照严格保护耕地特别是基本农田、控制非农建设占用耕地的要求，有效落实耕地保护的严格措施体系，确保耕地保有量目标和基本农田保护目标的顺利实现。

4.2推进土地整理、复垦与开发

土地开发、整理、复垦是有效补充耕地、稳定耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件的基本措施，也是充分合理地利用土地、推进国土整治、保护和改善生态环境的重要途径。玉溪市的宜垦后备土地大多具有地形坡度较大、干旱缺水、土层薄、地力贫瘠、位置偏远等种种限制因素，开发难度大，大多数开发后效果不理想。因此，土地整理和复垦将是今后玉溪市补充耕地的主要来源，是实现耕地占补平衡的主要途径。

4.3改善土地环境建设提高土地利用率

目前玉溪市土地利用中存在着许多生态环境问题，尤其是水土流失问题较为突出。为防止土地生态环境进一步恶化，实现资源节约型和环境友好型社会目标，在今后土地利用中必须要提高环境保护意识，加强土地生态环境建设，改进土地利用方式，形成环境友好和节约资源的可持续土地利用模式，实现人与自然、土地利用与生态环境保护的协调统一。

5土地利用总体布局

5.1统筹安排农业用地布局

耕地区内实行耕地数量、质量、环境全面管护，严格控制非农建设占用耕地，同时加大通过土地整理复垦开发补充耕地力度，并确保补充耕地的质量。

园地区内重点发展新兴产业花卉、水果基地。加快调整园地布局，引导新建园地在现有基础上向立地条件适宜的低丘缓坡地集中拓展。

林地区内加强低效林地的改造和水源涵养林、水土保持林建设，充分利用荒山荒坡造林，积极扩大有林地面积，稳步提高现有林地利用效率。

牧草地区内加快推进节粮型畜牧业的发展，提高规模化、集约化饲养水平，同时稳步推进牧草地改良。

其他农用地配合烤烟、蔬菜、花卉等特色产业，加强农业基础设施建设。

5.2建设用地布局

玉溪市2006-2020年土地利用总体布局的战略重点是适应玉溪市经济社会发展的需求，确保玉溪市城市拓展和工业项目必需的土地供应，按照土地资源可持续利用的方针，统筹规划、安排城市建设、交通建设、能源建设、旅游开发、独立工矿等建设用地。按照“依托核心、轴带集聚、两翼拓展”的布局思路，2006-2020年玉溪市建设用地总体布局的基本态势是建设用地在东部集中增加的现象较西部明显。

5.3农村居民点用地布局

各县（区）的农村居民点，按照社会主义新农村建设的要求，结合农村居民点的整理工程，采用合并村庄、加大乡村公路建设、完善基础设施等措施，实现减少农村居民点用地规模、提高用地效率、土地利用由粗放向集约转变的目标。

交通沿线和重大项目周边的农村居民点实行城市化改造，改造后的用地可以用于生产性投资项目。地质灾害严重的区域实施农村居民点搬迁。将较小的居民点或因建设需要占用的居民点撤并搬迁，形成具有一定规模的村镇；较大的居民点或搬迁难度比较高的居民点实行就地整理。

参考文献

[1]王万茂，韩桐魁.土地利用规划学.北京：中国农业出版社，2004.3-4，9.

[2]陈其春，吕成文.含山县土地利用优化研究.安徽师范大学学报，2005.