对秦巴山区县城乡发展一体化建设的调查与思考

中图分类号：F127 文献标识码：A

摘要：党的十八大报告指出：“城乡发展一体化是解决‘三农问题的根本途径，是缩小城乡差距、建成全面小康的现实途径”。受地理环境所限的洋县在实践中探索出了一条可行的、卓有成效的建设之路。从中得到一定的启示。

关键词：城乡发展一体化建设；经验与启示

党的十八大报告指出：“城乡发展一体化是解决‘三农问题的根本途径，是缩小城乡差距、建成全面小康的现实途径”。其实质就是通过加大统筹城乡发展力度，破除城乡二元结构的体制，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。陕西省洋县依托陕南移民搬迁工程，不断创新发展方式，拓宽发展思路，加快推进以县城为中心、统筹农村集镇发展的城镇化建设步伐，为城乡发展一体化提供了一些可借鉴的做法和经验。

一、探索与实践

洋县因受地理环境所限属典型的农业大县、工业小县、财政穷县。平川面积约占72%，丘陵面积约占208%，山区面积约占72%。辖20个镇367个行政村，总人口44、6万人。县委、县政府在推进城乡发展一体化建设中坚持“统筹城乡、统一规划、集中安置、设施配套、促进发展”的原则，结合县情，探索出“园区化上楼安置，旅游景区单家独院安置，扩展镇级集贸市场建点安置，旧村庄改造统规自建安置，特困户相对集中安置，五保户、孤寡老人敬老院集中安置”六种安置模式，精心组织、扎实工作，有力、有节、稳步、健康、快速推进城镇化建设。

1、立足统筹规划，夯实工作责任

城乡发展一体化建设没有现成固定模式，需要在实践中大胆探索。洋县县委、政府解放思想开拓创新，按照“科学规划是基础，统筹推进是关键”基本要求。抓住机遇，以《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法（暂行）》的通知为切入点，结合实际及时出台《移民安置点基础设施建设管理办法》，并通过一系列详细规划和专项规划彰显生态优势、人文优势，逐步把“全能型”集镇，打造成“特色型”集镇。（1）、县委、县政府成立移民搬迁点社区建设领导小组，领导小组办公室设在民政部门，负责组织实施、协调监督等责任。（2）、及时组建社区筹委会。（3）、夯实工作责任。

2、严格规范程序，大胆创新模式

（1）、大力推行集中上楼模式。2013年洋县采取“4+X” 模式，全力打造4个县级集中上楼安置点和22个镇级集中安置点，其中上楼安置户占全年移民搬迁安置总任务的94%。（2）、探索建立叠加推进模式。积极探索“陕南移民搬迁、保障房建设、农民进城落户”三项工作结合模式，如对符合移民搬迁条件的农户，家庭中至少有一人取得城镇居民户口且符合廉租房认购条件的对象户，经自愿申请后可享受一套廉租房认购资格。这种既简单又明了的“叠加推进模式”既方便群众又便于市场操作。（3）、探索土地增减挂钩模式。（4）、探索企业代建模式。即选择实力较好的建筑企业代建集中上楼安置房，由代建方出资建设，享受资金补贴、政策优惠、税费减免，以及20%的商品房配建面积，建成后由政府统一分配给搬迁对象，搬迁户需按建房成本价补齐政策优惠外的差价。

3、创新经营理念，提升城镇品位。

（1）、加大资源整合力度。（2）、减免社区建设有关规费。（3）、建立和完善工作激励机制。采取招商引资、对口支援、企业捐建等方法，鼓励和调动社会各方面力量参与到移民安置点社区建设上来，多渠道吸纳社会力量的支持。在社区服务设施建成后，可采用典型表彰、纪念性标志以及给予冠名权等措施，激励和提高帮扶者的积极性。

4、合理设计规划，实施因地制宜。

洋县是典型的丘陵山区大县，平川面积约占72%，丘陵面积约占208%，山区面积约占72%，这是县情、镇情。（1）、突出社区服务中心在管理服务中的核心地位。（2）、突出重点、分步实施。（3）、充分做好储备工作。移民搬迁安置点社区建设项目大小不一，项目审批涉及发改、民政、财政、建规等多个部门，前置条件明确，程序规范严谨，要依据规划，提早介入，积极沟通，确保有足够的项目储备。

5、提升管理水平，强化服务意识。

（1）、对20个1000户以上的20个安置点设立城镇社区（1000户以下的集中安置点，不再单独设立社区，设立社区服务站），形成“两委一站”（党支部委员会、居民委員会和社区服务站）工作格局和“一部三室三站一场”（社区党支部、居民委员会办公室、警务室、图书室、社会保障和救助工作站、卫生计生服务站、文体活动指导站、室外活动广场）服务管理体系。尽快配齐社区工作人员。（2）、创新社区管理。（3）、借助工业园区、农业生产基地和旅游景区，拓宽搬迁群众就业渠道；同时把社区服务中心、学校和卫生计生服务室等配套设施列入建设规划。（4）、大胆创新管理模式，对安置点群众按照“村民身份享受居民服务”的理念，设定2年的过渡期。同时为了实现这一过渡期顺利实施，对相关人员组织开展劳动技能培训4000多人次，颁发《技能培训证书》，为搬迁群众就业、择业奠定基础。

二、经验与启示

1、以更新思想观念深化认识为突破点，理清城乡发展一体化的工作思路

应坚持“四个结合”：（1）、坚持繁荣农村与发展城镇相结合。（2）、坚持整体推进与重点突破相结合。切记一哄而起，盲目发展，形成因势利导、因地制宜、优先发展、重点发展的工作思路。（3）、坚持凝聚内力与借助外力相结合。（4）、坚持经济效益与社会效益相结合。

2、以大胆探索创新机制为切入点，筹集城乡发展一体化的建设投入

推进城乡发展一体化建设，不是取消农村和农民，脱离经济基础去变农村为城市，更不是农民“一窝锋”式大量涌入大、中、小城市，而是以发展小城镇建设为突破口，通过城市反哺农村、工业反哺农业，构建“以城带乡、以乡促城、工农互惠、城乡一体”的新型城乡关系。

（1）、协调好政府主导，市场主体的关系。（2）、鼓励外出务工人员回乡创业、兴办项目、建设城镇，支持他们领办、创办企业和中介服务组织，极大限度地挖掘已有的“潜力”。（3）、盘活存量，以地生资。（4）、扩大开放，招商引资。

3、以规范程序完善政策为立足点，营造城乡发展一体化的良好环镜

（1）、完善户籍管理政策。彻底破除农业和非农业户口性质划分，真正实现“一元化”户口登记管理制度。（2）、完善土地使用政策。完善土地使用政策，说白了就是要交给农民一本明白账，说深了就是要有一套完备地、有效地、实用地、稳定地政策体系，只有这样也只有这样，才会是农民的被动变为主动，实现“二元结构”顺利转化。（3）、完善社会保障政策。

4、以城市建设辐射城镇建设为着力点，优化城乡发展一体化的有效载体

城乡发展一体化建设就是要把工业与农业、城市与乡村、居民与农民作为一个整体。这里有一个“城区、集镇、中心社区、农村居民点”四个节点关系问题，而城市建设具有“提升品质，搞活商气，聚拢人气，汇聚财气”之潜在功能，也只有根据“区位优势、自然条件”等因素，“因地制宜，科学规划，合理布局，明确方向，定位发展”，真正体现“特色鲜明、风格迥异”的城乡发展一体化建设体系，才能真正体现中心城区的辐射带动功能，真正实现集镇在城乡发展一体化建设中“关联点”作用，中心社区和农村居民点在城乡发展一体化建设中基础性作用。

作者简介：司虎民，男，大学本科，陕西省洋县县委党校政治经济学高级讲师。