“公共利益”的法学思考

中图分类号：D9101 文献标识码：A

摘要：随着我国市场经济的不断发展，土地问题显得愈加突出，那么在实践当中出现的征收征用的问题也引起了社会的广泛关注。主要表现为土地征收当中的以公共利益为目的这一说法，在实践中引起了较大争议。那么公共利益究竟如何界定，本文笔者将从法学角度略作思考。

关键词：公共利益；征收征用；法学思考

一、我国现行法律对于公共利益的规定

（一）、如何理解《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项

（二）、哪个主体可以对公共利益作出权威解释？2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台是否解决了这一问题

二、美国等发达国家对公共利益的界定及其对我国的启示

（一）、如何理解《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一项

《土地管理法》第五十八条第一款第一项：“为公共利益的需要适用土地的”的规定事实上极为模糊，它既没有对公共利益的概念进行界定，也没有指出什么样的情形属于公共利益，土地管理法实施条例中也并未作出解释，以至于使这一条成为地方政府和土地部门征收土地的尚方宝剑，任何情形下的征收土地都可以以“公共利益”的名义进行。在本次讨论的案例中，常熟市国土资源局的说法便是：将湖苑五区的国有土地使用权收回的法律依据便是《土地管理法》第五十八条第一款第一项“为公共利益需要使用土地的”，而该局关于“公共利益”的理解却是：首先市委市政府定下来这样一个项目；其次有前期材料支撑，即有发改委的项目批复和规划局的许可。行政程序体现了公共利益。在这里，不禁要提两点疑问：首先就是市委市政府定下来的项目就能够成为说明公共利益的理由么，这样的公共利益到底是公共利益还是政府利益。其次，行政程序的合法就能體现出项目的公共利益性么。显然常熟市规划局的解释不能使大众信服。同时在《新闻调查》栏目中对常熟市政府副秘书长的采访中，他的回答是：包含商业目的就不能算作公共利益么，我们的法律有界定么。由此可以推出该官员的逻辑：即法律没有界定那么公共利益的解释应该由政府来进行。显然这些都体现出了《土地管理法》五十八条第一款第一项的规定的有失科学性。

（三）、哪个主体可以对公共利益作出权威解释？2011《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台是否解决了这一问题？

在常熟市湖苑五区案中我们会发现业主和政府之间的一个争议焦点问题：即什么是公共利益。湖苑五区的业主们始终对这次征收的公共利益性存在质疑，从始至终并没有一个机关对对公共利益做出一个权威的令人信服的解释。

那么在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）的出台是否解决了这一问题呢？本组认为，条例并未解决对于“公共利益”的解释问题。依据条例第四条：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。这一条确定的是房屋征收与补偿工作的组织主体。依据条例第八条：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

该条将公共利益的范围进行具体化即为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要并且前五款均以列举式的方式界定征收条件，但是第六款作为兜底条款并没有界定“公共利益”的标准与内容。应该说立法无法穷尽现实发生的所有情况，这就体现出了兜底条款的价值。因此兜底条款的解释也就显得相当重要，然而条例并且没有赋予具有解释权的机关，仅规定时限人民政府负责本区域房屋征收与补偿工作。由于人民政府属于行政机关，其特征决定了其对此解释的无限扩张性，因而，如果按照条例的逻辑由政府作为解释机关显然不能服众。条例的出台也并未解决哪个主体可以对公共利益作出权威解释的问题。讨论到这里我们决定需要借鉴一下美国等发达国家在公共利益这个复杂的问题上的经验。由此便引出下一个问题：美国等发达国家对公共利益的界定及其对我国的启示。

三、美国等发达国家对公共利益的界定及其对我国的启示

在这个问题上本组认为张千帆老师的《公共利益的困境与出路——美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示》（《中国法学》2005年第5期）给我们的启发较大。

美国宪法第五修正案规定了两条可能的限制：一是征收必须是为了“公共用途“，二是公用征收必须给予”公正补偿“，对于这两个限制，实际上在美国，征收是不是”公共用途“几乎成为一个由议会独断的”政治问题“，只要是议会做出的决定，几乎必然符合公用目的。所以与其说在美国公共利益的界定问题不如说在美国公共利益的目的究竟谁说了算，应该说这种做法有其相当的合理性：公共利益的概念相当模糊，没有办法找到一个普遍适用的定义，这个时候寻找一个机关来具体衡量什么属于公共利益便显得具有重要 意义。同时，法院在美国的征收问题上也起着重要作用，虽然法院高度重视立法判断，凡是议会决定符合公共用途的征收一律被认为合宪，但是不代表法院在此无作为，只不过是法院所涉及的职能不是公共利益的问题而是公正补偿的问题。法院有义务保证多数人及其代表不剥夺被征收者的公正补偿，也即法院行使的是司法审查的职能。

可以说美国在公共利益这个问题的处理上赢在了制度设计，那么给中国的启示应该是从公共利益的理论界定转移到制度设计上。常熟市湖苑五区征收案中始终是由市政府、发改委、国土局出面进行土地征收，但是政府行为却饱受质疑，尤其是在公共利益这个概念的界定上，事实上无论是我国还是美国等发达国家都无法给公共利益一个明确的概念，那么按照美国的经验，在我国当涉及以公共利益为目的的土地征收时，人大及其常委会应该站出来。首先首先关于“公共利益”与“非公共利益”本身存在模糊性，由于自然语言本身的缺陷，无法通过客观标准加以明确规定。在存在争议或个案显示公正的情况下，仍需主观进行判断。这个解释机关应该由人大来担任。

其次人民代表大会及其常委会属于权力机关，在同级内具有最高权力，人民代表大会及其常委会的权力来自于人民，人大代表由人民选举产生，能够代表人民的意志。相较于人民政府来说更具有权威性和正当性。

如果人大代表是人民选举产生的，他们必须代表光大人民的根本利益，因而如果由他们决定征收计划和补偿方案，那么我们可以期待光大人民的利益得到保障。在具体实施上，我们可以将规划的权力下放给地方政府，但是决定权和解释权必须在人大。

对于美国的司法审查制度，我组认为不宜引入我国，即使引入也没有现实的可操作性，由于我国不是三权分立的政治体制，所有决定了法院的先天不足，法院由人大产生，也便决定了他不可能对人大形成有效制约。但是出于对人民权利的保护，防止形成多数人的暴政，应该积极落实听证制度，常熟征收案中事前政府或其他部门并未组织利害关系人进行听证讨论，而是直接发布公告要求十五天内收回国有土地使用权，这种做法相当不妥，即便是为了公共利益也严重侵犯了被征地业主的权益，所以听证制度必须严格落实，不能流于形式，听证会组成人员上必须保证利益可能受损群体代表的数量，且必须充分考虑该群体的意见和合理要求。

综上所述我们认为目前我国现行法律对公共利益的界定仍不明确，借鉴美国经验我们可以把重心由概念界定转移到制度设计上来即：发挥人大在以公共利益为目的的土地征收中的作用。

作者简介：黄强（1993-），男，汉族，吉林人，法学本科，单位：吉林大学法学院。