欧盟农村发展政策调整动向及其启示

郑明赋，曾寅初

(中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872)

欧盟农村发展政策调整动向及其启示

郑明赋，曾寅初

(中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872)

从目标框架、政策措施和运行机制三个维度，对2013年欧盟共同农业政策改革调整动向进行梳理。在目标框架上，欧盟农村发展政策目标框架调整确定了六大优先资助的领域，具有全面性及系统性特征；在政策措施上，欧盟在原有对农村发展政策的支持基础上，就应对气候变化、自然资源利用、环境保护、风险管理、加强合作及向非农活动的多样化拓展等政策进行调整；在运行机制上，欧盟在实施农村发展政策过程中采取的资金预算机制设计具有较强的可操作性及灵活性。这些政策调整对面临着相似农村发展问题的中国有较大的启示借鉴意义。

欧盟；农业发展政策；目标框架；运行机制

农村发展政策是欧盟共同农业政策(CAP，Common Agriculture Policy)中的重要组成部分。 欧盟农村发展政策最早可追溯到由欧洲经济共同体(欧盟的前身)的六个创始国在 1957年共同签署的《罗马条约》中同地区经济发展不平衡和农业生产欠适宜地区相关的条款[1]。其政策核心最初主要支持农场和农业下游部门的物质资本投资，随后发展到对食物链加工和市场营销、农业结构调整及农业部门竞争力等方面的支持[2]。到上世纪 90年代中期，欧盟已经制定一系列为满足诸如农业结构调整、区域发展和环境整合等目标的政策工具。2000年这些分散的措施首次被整合到统一的 CAP法案中，并与CAP市场政策(支柱1政策)的进一步改革相对应，被确立为CAP的支柱2政策。此后一直是CAP的重要支柱政策之一。

在2003年CAP改革中，农村发展政策在欧盟水平上确立了三个轴心(Axis)和一个方法“轴心”的政策框架，主要涉及包括农业竞争力、环境和农村区域的发展、农村经济多样化和生活质量等方面的内容[2]。随着欧盟农村区域经济与农业发展面临来自环境、经济以及区域等问题的新挑战，原有以“轴心”为基础的政策框架已经难以适应欧盟农村区域经济与农业发展新形势的发展要求。为应对新形势所带来的问题和挑战，按照CAP改革的惯例，欧盟自2008年开始新一轮的CAP改革[3]，并于2013 年12月最终通过No 1305/2013正式法案[4](以下简称2013年法案)，对农村发展政策做出一系列重要调整。调整后的农村发展政策势必会对欧盟地区的农村经济及农业发展带来新的影响。作为欧盟重要的农产品贸易合作伙伴，中国有必要了解把握其农村发展政策新的调整动向，以便在今后的贸易谈判中做好充分的准备应对工作。此外，中国与欧盟都面临着农业中的小农问题、农村环境和农村地区发展以及区域间差异问题，在农村发展问题上具有较大相似性[1]，认真总结分析欧盟农村发展政策的调整经验，对中国解决好“三农”问题具有重要的参考价值。为此，笔者拟从农村发展政策的目标框架、政策措施和运行机制等三个方面梳理 2013年欧盟共同农业政策改革中农村发展政策的调整和变化，旨在更好地准确及时把握其调整的主要内容及变化特征，为中国的贸易谈判及农村发展政策的制定及修订提供借鉴。

一、欧盟农村发展政策目标框架的调整

农村发展政策作为CAP支柱2的政策，其主要功能在于应对由支柱1政策改革产生的结构性调整问题，并与支柱1政策相互补充来实现CAP的目标。因此，关于 2013年法案中的农村发展政策调整方向主要集中在农村发展政策应如何更好地协助实现欧盟2013CAP改革以及欧洲2020战略的总体目标。

农村发展政策的改革方向主要表现在政策目标、政策效率及基金资助等三个方面上的调整[5]。1)政策目标。为更好地实现欧洲2020战略中所设的智能型、可持续性和包容性增长的总体发展方向，以及考虑到农业和农村区域面临着诸多挑战，农村发展政策十分注重协助支柱1政策实现增强农业竞争力、提高自然资源的可持续发展和促进欧盟地区间平衡发展的 2013CAP改革总目标。此外，农村发展政策还就如何在增强资源有效性下达到协助农村经济摆脱危机的目的，将首要政策目标变成培育创新、应对气候变化和促进农村区域要素的自由流动。2)政策效率。由于现有的政策工具已经相当全面，解决问题的关键不再是创造新的政策工具，而是如何更好地使用现有工具。在政策实施过程中，如何确保政策更高效，也成为其农村发展政策改革的方向。3)基金资助。农村发展政策要以更灵活以及更好的政策定位来应对挑战，如何获得合适的基金资助是必不可少的改革环节。因此，农村发展政策的资助基金应如何与在农村区域运行的其他基金协调一致，达到各种基金间最大化的协同效应也成为其农村发展政策改革的重要议题之一。

由以上分析可知，2013CAP改革对农村发展政策做出了许多重要的调整。根据 2013年法案以及欧洲农村发展网络平台的信息，2013CAP改革后农村发展政策的基本框架如图1所示。

图1 2013CAP改革后的农村发展政策框架

从政策框架来看，包括欧洲农业农村发展基金(EAFRD)、欧洲区域发展基金(ERDF)、欧洲社会基金(ESF)、凝聚力基金(CF)和欧洲海洋和渔业基金(EMFF)等机构在共同战略框架的指导下，依据合作伙伴协议协调使用不同政策及基金，以最大化地实现欧洲 2020战略的总体目标要求。为更好地实现农村发展政策的战略目标，2013CAP改革后农村发展政策确立了更细化的六个优先资助领域。各成员国主要根据确立的六个优先资助领域制定农村发展方案。其农村发展政策资助的资金来源，除原有欧洲农业农村发展基金以外，还有其他欧洲结构和投资基金(ESI Funds)。

二、欧盟农村发展政策具体措施的调整

根据2013年法案，并对照2005年12月公布的 No 1698/2005正式法案[6](以下简称 2005年法案)，2013CAP改革在农村发展政策的具体措施上做出了许多重要调整。

1．新增有机农场、风险管理以及水框架指令支付条款

随着欧盟地区对采取环境友好型农场实践日益增长的需求以及为符合动物福利提出的高标准要求，2013年法案新设专门针对有机农场的资助政策。受市场价格不确定性和气候变化的双重影响，新增风险管理措施来帮助暴露在风险之中的农民降低遭受面临共同风险所带来的损失，主要涵盖以下三种情况：一是不利气候事件①、动物或植物疾病、害虫感染或环境事故②等造成农民经济损失的作物、动物和种植保险的保费的财政支出。二是对不利气候事件或动物或植物疾病或害虫感染或环境事故等造成经济损失的共同基金财务补助的财政支出。三是收入稳定工具中以共同基金的财务支出形式对收入剧减的补助。此外，为了更有效地保护水资源，2013年法案还增加了依据水框架指令相关规定的支付。

2．调整支持农业经营发展、自然和其他特定限制地区的支付条款

为鼓励新型农场的创建及发展，引导农村经济活动向非农活动的多样化扩展，促进农村区域经济的发展，2013年法案在2005年法案对农村区域非农活动资助的基础上，新设专门面向青年农民③和小农场④的支持农业经营发展措施。此外，为进一步提高农业用地的有效使用、保持农村乡村景观、维护和促进可持续农业系统，2013年法案在 2005年法案基础上，对资助地区采取新的界定方式，并调整设立自然和其他特定限制地区的支付条款。

3．强化对合作和应对气候变化方面的资助

在 2005年法案中，只有对农林业及食品部门的新产品、加工及技术方面合作的资助，2013年法案在保留原有资助基础上，增设了适应知识经济要求所需要的合作资助，包括对生产者团体、合作社和跨领域组织的合作手段、群集⑤和网络的创建以及EIP操作小组的建立和操作等涉及到至少两个主体的合作形式的资助。此外，2005年法案只在林业用地可持续管理措施资助地区的条件上涉及到对符合减缓气候变化的森林及非农用地提供相应的资助，2013年法案针对应对气候变化的要求进行了一系列新的调整，扩展了资助范围，具体表现在农业—环境—气候系统、森林环境、气候服务和森林保护、共同基金及植物、动物和农作物保险费支持等措施中对自愿执行减缓气候变化承诺的相关主体提供相应的资助。

依据农村发展政策目标框架，调整了优先资助领域及其项目。多个联盟优先支助的项目为咨询服务、农场管理和农场救济服务、实物资产投资、农业经营发展、合作计划、LEARDER⑥；优先资助领域主要是鼓励农林业与农村知识转移和创新、增强农场和农业竞争力、推进食物链组织和农业风险管理，推动农村社会包容、减贫和经济发展，以及恢复、保护和优化农林生态系统，提高资源效率与支持农业、食品和林业向低碳、气候适应型经济转变六大领域。其中，鼓励农林业与农村知识转移和创新领域优先资助知识转移和信息行动计划、对林业技术以及林产品加工、流通和营销的投资；增强农场和农业竞争力领域优先资助农产品和食品质量计划；推进食物链组织和农业风险管理领域优先资助由自然灾害和预防措施引入等导致农业生产潜力受损的恢复、生产者团体和组织的创建、动物福利、基于不利气候事件、动物和植物病害、虫害和环境事件而建立的共同基金，收入稳定工具，植物、动物和农作物保险费支持；推动农村地区的社会包容、减贫和经济发展领域则优先资助基础服务和农村改造、LEARDER⑥；恢复、保护和优化农林生态系统的发展以及与提高资源效率，支持农业、食品和林业向低碳、气候适应型经济的转变领域主要优先资助造林与林地养护、建立农林生态系统、提升森林生态系统的恢复力和环境价值及潜力、农业—环境—气候系统、有机农场、资源2000(Natura 2000)和水框架指令支付、森林环境、气候服务和森林保护、自然和其他特定限制地区的支付项目。

三、欧盟农村发展政策运行机制的调整

根据 2013CAP改革后农村发展政策的基本框架要求，农村发展政策的实施操作主要在联盟水平、国家水平及地区水平等三个水平上进行。在联盟水平上，欧洲议会和欧洲理事会颁布农村发展政策的法案，制定农村发展政策的使命、目标及优先资助领域、方案内容、措施及预算等管理条款，为各成员国提供农村发展政策实施方案所需要的部分资金。根据国家和地区水平，各成员国农业部门根据 2013年法案要求向欧盟委员会提交国家计划方案或一系列的地区计划方案⑦，应至少涉及到四个优先资助领域，只有当成员国同时提交一个国家计划方案和一系列地区计划方案时，国家计划方案涉及到的优先资助领域才可少于四个。其中，提交的计划方案主要包括事前评估、SWOT分析、战略说明书、绩效框架内容、选择的具体措施、评估计划、财务计划以及详细的计划实施安排等内容。其资金预算运行机制调整主要体现在以下两个方面：

(1) 各成员国农村发展政策的资金预算。对于各成员国农村发展政策的财务预算，欧盟采取国家预算封顶的规定。根据 2013年法案，欧盟各成员国 2014—2020年间可用于农村发展政策的经费不能超出表1所示年度预算额度。2014—2020年间欧盟成员国农村发展政策预算总额为 955.771亿欧元，年度维持在136.5亿欧元水平（表1）。根据法案规定，除对各国农村发展方案的资助之外，还应保留总资助一部分的比例用于对国家农村网络的设立及操作等技术援助的资助，2014年以后每年大约有0.341亿欧元的资金预算用于技术援助。其技术援助不具体分配到各成员国，而以总额的形式预留资金。

表1 2014年以后欧盟各成员国农村发展政策的资金预算 单位：亿欧元(现价)

(2) 农村发展政策各项措施的最大资助总额或比例。根据 2013年法案，为确保农村发展政策预算资源的有效使用，欧盟对农村发展政策的资助中采取设置最大资助总额限制(表 2)或比例限制(表 3)。如在咨询服务、农场管理和农场救济服务措施的资助中，对每项符合规定的咨询项目最大资助总额为1 500欧元，而在固定资产措施的资助中，则主要依据各种符合资助条件的投资额设置最大资助比例。

表2 农村发展政策措施的最大资助额度

表3 农村发展政策措施的最大资助比例

续 表

四、欧盟农村发展政策调整的启示

从目标框架、政策措施和运行机制三个维度，对 2013CAP改革中欧盟农村发展政策的调整动向进行梳理后，可得以下几点启示：

第一，目标框架上，欧盟废除了原有的以“轴心”为基础的政策框架，新定了从政策目标、优先资助领域到具体措施的一个完整的政策框架。从欧盟农村发展政策目标框架的调整来看，调整具有全面性及系统性的特征。首先，目标框架上的调整既考虑了欧盟农村发展政策遇到的新问题、新挑战，而且考虑了与其他有关政策的关系(纵向上其制定的政策目标是为实现欧洲 2020战略目标体系的一部分，横向上其调整还考虑了在直接支付政策和市场工具措施变化情况下如何协同支柱 1政策实现2013CAP改革的总体目标)，欧盟将农村发展政策的调整放置在更广泛的政策背景考虑具有全面性的特征。其次，目标框架的调整系统地考虑了总目标与子目标的关系，在总目标、优先资助领域、政策措施等层面上的目标定位清晰，目标体系内总目标与子目标紧密相连，具有较强的系统性。欧盟对农村发展政策全面系统地考虑调整问题的做法，对于中国农村发展政策与其他政策目标冲突以及如何采取具体子目标来实现多个政策目标等问题具有重要的启示。

第二，政策措施上，在诸如应对气候变化、自然资源利用、环境保护、风险管理、加强合作及向非农活动的多样化拓展等多个方面进行调整。欧盟对这些具体措施的调整对中国具有较强参考和借鉴意义。首先，中国农业是受气候变化最大的行业，气候变暖将使水稻、小麦、玉米等3大主要作物的产量趋于减产，使得未来农业经济活动应向气候适应型转变[7]。欧盟对自愿采取减缓气候变化承诺的相关主体进行资助，促使农村经济向气候适应型经济转化的做法，值得借鉴学习。其次，中国仍处于工业化进程中，现阶段及未来面临的自然资源约束及环境保护等问题十分突出，欧盟对提高自然资源效率及环境保护等问题的支持措施对中国解决现实发展困境也具有一定借鉴和参考价值。再次，欧盟采取与风险管理有关的多项措施来避免农民在遭受气候变化及市场价格不确定性变化等条件的冲击下造成的收入损失过于严重，对于中国当前在农业发展面临多重风险背景下如何实现稳定农民收入问题具有一定的参考价值。最后，欧盟为鼓励新型农场的创建及发展，引导农村经济活动向非农活动的多样化扩展而针对青年农民及小农场新设的资助有助于调动农村区域的经济活力，这对于解决中国农村区域劳动力老龄化及经济活力不足等问题具有一定的借鉴意义。

第三，运行机制上，欧盟在农村发展政策的制定及实施的资金预算机制设计具有较强的可操作性及灵活性。首先，欧盟通过在联盟水平、国家水平及地区水平上制定了一系列具体可操作的程序，并配套有计划的资金预算分配及明确的资金使用规则，确保政策目标的具体落实及资金预算的使用效率，具有较强的可操作性。其次，虽然欧盟对农村发展政策的使命、目标、优先资助领域、方案内容、措施及预算等方面制定了详细的管理条款，但是欧盟只提供一个法律意义上的政策框架并为成员国制订的农村发展政策计划提供部分资金，各成员国可根据自身需要选择具体的政策措施，具有较强的自主性及灵活性。欧盟在农村发展政策的制定及实施过程中采取的运行机制，对于解决中国农村发展政策存在的“一刀切”、执行过程中一些措施未落实到位以及持续加大对“三农”的财政投入背景下面临着财政预算的使用效率等问题具有借鉴意义。

注 释：

① 根据2013年法案，不利气候事件指诸如霜冻、暴风雨、冰雹、大雨或严重干旱等天气状况造成等同于自然灾害后果的事件。

② 根据2013年法案，环境事故指在一定地理范围内发生使环境质量退化的特定污染事故，但不包括与特定污染事故无关的一般环境风险(Environmental Risks)，譬如气候变化或大气污染等。

③ 根据 2013年法案，青年农民指截至提交申请日不超过40周岁且具备相当技能和能力首次建立新农场的主要所有者(Head of Holding)。

④ 鉴于小农场在各成员国的复杂性、多样性和异质性等特点，欧盟至今未对小农场进行统一的定义和规定，而是交由各成员国根据自身情况来确定。

⑤ 根据2013年法案，群集指独立事业群体，包括新兴公司、小型、中型和大型事业，此外还包括在各事业主体间通过加强紧密联系、设备共享、知识和专业技术交流、促进知识有效转化及网络和信息传播等方式来促进经济或创新活动的咨询和研究机构。

⑥ LEADER英译为Links between the rural economy and development actions，在LEADER+的官方网站上，法文名称为 Liaison entre actions de développement de l'économie rurale，LEADER为欧盟结构基金资助的四大倡议之一，旨在帮助促进欧盟农村地区的长期发展。⑦ 根据2013年法案，成员国可以单独提交一个国家计划或一系列的地区计划，也可以同时提交一个国家计划和一系列的地区计划。如果属于同时提交的情况，在实施过程中所采取的措施和操作类型要保证服从各自计划的战略要求以及在国家与地区计划的战略层面上的一致性。⑧ 针对青年农民、集体投资和整合项目、面临自然或其他限制地区以及EIP框架支持的操作等情况，各项具体资助比例可以有 20%的额外资助，但组合后的最大资助比例不得超过90%。

⑨ 针对EIP框架支持的操作或与生产者组织联合有关的情况，各项具体资助比例可以有 20%的额外资助，但组合后的最大资助比例不得超过90%。

[1] 吴美云，吴子平．欧盟农村发展政策：经验、教训及启示[J]．农业经济问题，2009(6)：104-109．

[2] European Commission Directorate-General for Agriculture and Rural Development．Fact Sheet：EU Rural Development Policy 2007-2013[R]．Luxembourg：2008．

[3] 牛盾．国际农业研究报告[M]．北京：中国农业出版社，2013．

[4] European Parliament and Council．Regulation(EU) No 1305/2013 on support for Rural Development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) and repealing Council Regulation(EC) No 1698/2005[J]．Official Journal of the European Union， 2013：347-487．

[5] European Commission Agriculture and Rural Development．The Future of Rural Development Policy[EB/OL]. http://ec.europa.eu/agriculture/policy-perspectives/policybriefs/04_en.pdf

[6] Council of the European Union．Council Regulation (EC) No 1698/2005 on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) [J]．Official Journal of the European Union，2005：1-40．

[7] 姜姝．欧盟共同农业政策改革的环境气候因素[J]．世界农业，2013(7)：34-37．

责任编辑：曾凡盛

Adjustment of the EU rural development policy and its enlightenment to China

ZHENG Ming-fu, ZENG Yin-chu
(School of Agricultural Economics and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Focusing on the adjustment of its targets, policy measures and operational mechanism, we review the adjusting direction of the EU rural development policy in 2013. The conclusions are mainly as follows: The adjustment of the target of the EU's rural development policy is comprehensive and systemic. The EU policy measures, compared to its former one, have been made a lot of adjustments, such as climate change, natural resource utilization, environmental protection, risk management, cooperation and expanding to the diversification of non-agricultural activities in many ways. The mechanism of the adjusting policy has shown a great maneuverability and flexibility during the process of its formulation and implementation. All those mentioned measures have great enlightenment to the China's rural development policy.

EU; rural development policy; target; operational mechanism

F310；F323

A

1009-2013(2014)06-0086-06

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2014.06.016

2014－12－10

郑明赋(1990—)，男，福建安溪人，博士研究生，主要从事外国农经研究。