沪版“单独两孩”的解读与回响

华阡树

“本市从今年3月1日起实施‘单独两孩政策，‘单独两孩将从农村居民扩大至全市户籍人口，夫妻双方中一方为独生子女、且有一方为上海市户籍的可以再生育一个孩子”，2月25日，随着新修订的《上海市人口与计划生育条例》（修正案）经市十四届人大常委会审议通过，沪版“单独两孩”政策终于尘埃落定。随后，市政府举行了专项新闻发布会介绍了相关情况。

答 疑：3月1日后出生的符合“两孩”政策

根据新的条例规定，两类人群适用“单独两孩政策”：一是双方均为上海市户籍，并且一方为独生子女的夫妻；二是一方为上海市户籍、另一方为非上海市户籍，并且一方为独生子女的夫妻。独生子女是指夫妻生育或合法收养的唯一子女，即没有同父同母、同父异母或同母异父的兄弟姐妹，或曾有兄弟姐妹但兄弟姐妹均于生育子女前死亡。按照这一适用范围，上海常住人口中的外地夫妻，不适用上海“单独两孩”政策，应该执行其所在户籍地的生育政策。

至于单独夫妻生育二胎的办理程序，市卫生计生委副巡视员张梅兴在发布会上表示，涉及到再生育的办理程序还是按照条例原来的规定。具体是：（1）向女方户籍地的乡、镇人民政府或者街道办事处提交再生育申请表，并提供规定的材料。（2）乡、镇人民政府或者街道办事处应当自收到再生育申请表及本条例规定的全部材料之日起七个工作日内提出受理意见，并将受理意见及全部申请材料报区、县人口和计划生育行政管理部门。（3）区、县人口和计划生育行政管理部门应当自收到乡、镇人民政府或者街道办事处报送的受理意见和全部申请材料之日起十个工作日内审查完毕。对符合条件的，发给再生育告知书；对不符合条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。

一方为本市户籍，另一方为非本市户籍的夫妻如果有意生育二胎，按照条例规定办理再生育可向本市一方户籍地的乡、镇政府或街道申请。

对于在政策实施前已经怀孕的是否算做违规，张梅兴表示：“我们是以出生为准，新的规定是3月1日实施，3月1日前已经怀孕但没有出生的，如果在3月1日以后出生，属于符合“单独两孩”的政策，3月1日前出生的还是按照原来的规定处理。”同时，对于之前已领取的《独生子女父母光荣证》和独生子女奖励，符合新规定的夫妻若申请生育第二胎，注销其《独生子女父母光荣证》，停止继续享受独生子女父母奖励优惠待遇，此前已经享受的奖励则不再退还。

与之前北京、天津出台的“单独两孩”政策设置生育间隔，包括要满28岁的要求相比，沪版“单独两孩”政策并未设生育年龄和间隔。市卫生计生委党委书记、副主任黄红认为，基于上海的实际情况以及相关政策的连续性，上海并没有这一方面的隐忧。首先，目前的上海已婚夫妻当中初婚年龄已经为27.2岁，初育年龄已经达到28.7岁；其次，从2004年起，上海就已经取消了双独两孩生育间隔，目前双独两孩的间隔年龄据测算在3.8岁左右，因此再设限生育年龄和间隔意义不大。

应 对：多措施针对“生育高峰”

依据对多方调查结果的研判，“单独两孩”政策实施后，上海每年新生婴儿数会在原本每年20万左右的基础上，增加2-3万。面对即将到来的生育小高峰，张梅兴表示：“上海公共服务资源是完全可以满足这个需求的。”

在产科儿科方面，目前，本市产科床位有3600张，每年可以容纳25万人分娩，应对短期生育小高峰问题不大，但产科儿科医生数量则相对偏緊。对此，上海市第一妇婴保健院副院长孙静发表了自己的看法：“开放“单独二孩”政策以后呢，我们更加任务艰巨，虽然预测短期之内影响不大，但是培养一个儿科医生最起码8年。相当于高架道路，上面很堵，下匝道下不去。所以儿科这一块也希望国家政策对儿科、产科加大投入，也鼓励民营办医在儿科方面有所作为。”黄红表示，有关部门正通过内部调整、集中应对，比如最近根据市场的需求在产科医生招录过程中增大了妇产科医生尤其是产科医生的比例。同时，对助产师，也通过职业教育的形式加大助产师的培养、培训。

在保育资源方面，政府会委托一些社会组织，通过政府购买服务的形式开展优生优育、健康、保育知识的培训和培养。同时，通过科普的宣传教会家长在这方面做好保育工作。据悉，现在有一个社区0-3岁母婴健康行活动，开展多年来受到社区家长的欢迎。另一方面，实施“单独两孩”政策后，生育保险基金压力进一步增大。为此，市人力资源社会保障局会同市财政局等相关部门将适时完善生育保险政策，加强收支预算管理，确保生育保险待遇发放。

在教育资源方面，未来上海在儿童入园问题上的确面临很大挑战，但在政策调整之初，教育部门就已对这方面有所考虑，已要求各个区县在资源配置方面做好了相应准备。据悉，从土地出让收益中计提的教育资金，各区县将优先安排于补建幼儿园和义务教育学校；补建学校建设资金不足部分，则在区县财政教育经费和市级教育转移支付中统筹解决，确保不会因校舍缺配导致适龄儿童“上学难”。

另外，针对可能出现的生育“扎堆”现象，卫生计生部门已经建立了出生预测预报制度，利用现在卫生计生两个部门整合以后的信息资源，定期向市民公布再生育申请审批数量和人口出生数量，让市民合理安排生育时间，自觉避开生育高峰。

回 响：政策效应有待观察 配套仍需完善

对于“单独两孩”政策，全国政协委员马秀珍认为：“现在老龄化确实非常严重，那么通过适时放开这些二胎政策，一个是对人口的优化，另外一个对孩子的成长，将来通过有个二胎，我觉得也是在教育方面、孩子的互相关爱、心理（健康）方面都应该是一种非常好的补充。”而上海社会科学院城市人口所副所长周海旺则认为：“新政策产生的效应不一定非常乐观。”针对上海的“单独两孩”政策，他认为，短期看，生育会有一个明显的反弹，但并不会井喷，而且2016年之后，随着生育小高峰的结束，上海的育龄妇女人数会大幅度地下降。再加上目前上海35岁以下的人里60%都是外来人口，如果外来人口增加相对变慢，而本地人内生性的人口老化越来越严重，那上海这座城市的人口老龄化就会更加严重。

根据最近几年一直在做的生育意愿调查，有40%-50%的人愿意生两个子女。张梅兴说：“我们测算平均下来在42%的比例。”黄红进一步补充说：“一个是生育意愿是40%多一点，符合政策真正申请的大概也就10%。这10%里面到实际出生的也就53%，所以比例是很少的。所以从意愿到申请，再到实际生育有很大的差别。”而且部分上海青年人宁可“以房养老”，也不愿“以儿养老”。周海旺认为，很多上海年轻人会认为子女惹来的麻烦超过带来的福利。他说：“从我们的研究来看，生孩子这件事，在上海从经济上看，可以说几乎是无利可图的，更多的时候是单向的支出。”为此，他呼吁：对原来一些生育第二个孩子的限制性的政策要做出根本的修改，比如现在还在施行的独生子女政策中独生子女有一些优惠福利，而不是独生子女的，即使符合计划生育的政策，也没有这些优惠福利。而且独生子女和非独生子女的母亲在产假方面待遇也不尽相同，应该取消歧视性的政策，一视同仁。

近来，“单独二孩”政策竟成了妈妈们求职的隐性门槛：在应聘、升职时，HR往往先问“打算生二胎吗”；部分企业甚至考虑调整人事架构，减少育龄女性招聘比例。对此，有关专家建议对相应的用人单位给予奖励，以平衡保护女工“三期”（孕期、产期、哺乳期）权利与企业发展之间的矛盾。