刍议公共治理中的公民参与

陈天祥

【摘要】政府和市场“双重失灵”决定了公民参与公共治理的必要性。当前中国公民参与公共治理面临着参与空间小、公民参与意识不足、制度供给不足等诸多方面的障碍。我们必须积极改变管制式的公共治理模式，加快政务公开步伐，提高公民参与能力，形成多元主体共治和彼此良性互动的治理格局。

【关键词】公民参与 公共治理 对策

【中图分类号】D6 【文献标识码】A

公民参与公共治理的必要性

政府作为一个最重要的主体在治理中的作用是毋庸置疑的。但政府是由一个个机构和众多活生生的人（官员及其工作人员）组成，还需要一套将机构和人员组合起来从事各种治理活动的制度和规则。这其中，人是核心的要素。根据公共选择理论的解释，人都是“经济人”。政府官员也一样，他们在制定和执行公共政策的过程中，不可能只追求公共利益。而且受个人的出身、教育、知识、能力、经历、立场等因素的影响，每个人所理解的公共利益实际上也未必是真实的公共利益，或者只是局部和短期的公共利益。再加上官员与民众之间的空间距离和管理链条过长，导致官员很多时候并不清楚民众的真实诉求，管理者与被管理者之间不同程度地存在信息不对称性。这个时候，即使官员想从公共利益的角度去制定和执行公共政策，其结果也未必就真的符合公共利益的方向。在社会整体发育程度不高的情况下，官员的公共利益价值取向就会受到更多的质疑。例如在时下的中国，官员腐败案件频繁发生，人们感到很多时候官员其实被私人利益所“俘获”。所有这些都说明，现实生活中确实存在“政府失灵”现象，为此，需要其他主体参与到公共治理中来，以弥补或矫正“政府失灵”。市场参与社会的治理主要局限于经济生活领域，使经济生活有规有序，提高经济资源的配置效率，减少经济风险和危机。但市场本身的寻利性特征使经济主体的活动必然存在严重的“负外部性”问题，它们向社会转嫁成本，对社会和公民造成侵害，存在“市场失灵”。为此，就必须由其他主体对市场进行监管和制衡，以维持经济与社会之间的均衡。

政府和市场“双重失灵”决定了公民参与公共治理的必要性。公民社会一般由两部分组成，即社会组织和公民。而社会组织是由公民自愿组成的组织，可以把它看成是公民的一部分。公民之所以需要参与到公共治理中来，一是因为它可以填补国家（政府）和市场无法达到的领域，如志愿活动，以及提供国家和市场无法供给的社区公共物品和特殊的公共物品，实现公共事务的自主治理。二是因为公民社会可以充当公共权力与私人领域的过渡带，把私人领域形成的共识传达给公共权力。毫无疑问，公民自己最清楚自身的利益诉求，当众多个体的利益诉求形成共识后一定程度上就可以作为公共利益或部分（局部）的公共利益，为政府部门提供决策的依据。三是因为公民社会可以减少公权力干预到私人生活，同时减少市场对社会的过度侵入。前面说到，政府官员有时在作出决策时，并非都出于公共利益的考虑，尤其是当其被市场力量“俘获”时，就可能作出违背公共利益的决策。同样，市场扩张的过程中也可能造成对公民的伤害。在这两种情况下，公民可以通过各种形式进行自我保护，如提出诉讼或发动群众性的社会运动，来维护自身的权益，抵制公权力的侵害和利润至上的价值观。

公民参与公共治理的形式

公民参与公共治理主要有两种形式，一是参与公权力主导的治理行动，二是自主进行的公共治理行动。

参与公权力主导的治理行动。一是参与公共政策的制定过程，包括参与公共政策议题设定和公共政策的制定。宪法规定公民有向国家机关及其工作人员提出建议、批评并向有关国家机关检举和控告不法行为的权利。公民参与公共政策议题设定的形式多种多样，包括个人或联名直接向国家机关，或向人大代表和政协委员等建议国家机关制定某项政策等等。当公民参与公共政策制定过程中所提出的意见被国家有关机关采纳时，实际上就使个人的意志上升到了国家的意志，对公共政策的制定产生了实质性的影响。

二是参与公共政策的执行过程。国家机关在执行公共政策的过程中会面临大量的信息不对称性问题，以及资源方面的限制，使完全依赖国家机关进行执法将面临巨大的成本而变得不可能或者即使可能也会变得毫无意义。而公民的参与正可以弥补这些不足，使法律的执行变得可行。没有一个高度发达的公民社会和具有高度公共意识的公民的参与，再好的公共政策都可能不会产生积极的效果或者效果大打折扣。公民参与公共政策执行的形式包括：向具有执法权的国家机关提供执法过程所需要的信息；帮助执法机关执行法律，如向国家机关提供人力和物力等方面的便利；监督国家机关及其工作人员的执法过程；等等。

自主进行的公共治理行动。一是参与社区或局部公共事务的集体治理。一般来说，普遍性的公共物品和公共事务适合由政府提供，因为它可以通过税收的形式解决“搭便车”的问题。但社区性的和局部性的公共事务治理却更适合由公民自主协商解决。在中国的新型城市社区，存在着大量的社区公共事务，如社区公共物业的维护和使用、社区公共秩序、社区公共卫生、社区邻里关系调节等，这些都需要由社区居民进行自主治理。对这类公共事务，如果由国家出面进行治理将会存在严重的“外部性”和信息不对称等问题。在国外，社区自治非常普遍，如在美国也有类似于中国“居委会”这样的组织（有各种各样的称谓），它们拥有高度的自治权，根据经社区居民半数以上多数通过的社区自治章程处理社区内的公共事务。

二是提供国家无力和市场不愿意提供的部分公共服务。这类公共服务主要有：重大社会活动如大型体育赛事、集会和其他群众性活动所需要的志愿服务，以及重大自然灾害所需要的救助和志愿服务；需要大量公民参与的某些公共事务治理，如垃圾分类处理、禁烟、环境卫生等方面的宣传和行动；监督公职人员廉洁奉公；某些特殊的公共服务。类似于特定族群关系的维护和族群融合、个性化的安老健康和心理咨询等，如果由国家来提供将会面临知识和制度的短缺等而难以实施，而公民参与则可以有效解决这一难题。endprint

三是为抵制市场扩张和公权力的不当使用对社会和公民造成的伤害而采取的社会保护运动。根据波兰尼的“双向运动”理论，一个完全自我调节的市场经济是从来不存在的，一部现代化的历史就是一部“双向运动”的历史，即市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动（即把市场的扩张控制在某种确定方向上）。典型的例子是市场的扩张造成对环境的破坏，使人们自发起来抵制甚至爆发大规模的环境保护运动，最后由国家公权力出面进行干预，出台环境保护方面的法律，从而在市场与环境之间、经济与社会之间获得某种程度的平衡。有时公权力的不当行使也可能伤害到公共利益，造成公共资源的浪费。一部西方国家治理现代化的历史也可以说是一部公民抵制公权力扩张的历史。正是一次次的社会抗争（如抗税运动）使国家治理结构逐渐得到改进，公权力越来越受到制度的约束而变得有所收敛。当前中国所面临的国家治理困境与西方的历史多少存在一些相似之处，严重的水污染、大气污染和土地污染等正是一个真实的写照。中国式的社会保护运动目前已初露端倪，如发生在不久前的怒江水电站项目工程就因大量的NGO群起反对而暂缓建设，众多的化工项目也因群众的抵制而中止，显示出了社会保护运动对于抵制利润至上价值的威力。此外，面对公权力的不当使用而出现的抗争在中国也不再是司空见怪，如因征地拆迁引发的群众性事件等。可以说，一场中国式的社会保护运动正方兴未艾。从历史的高度来看，它们未必是坏事，反而有利于遏制市场对社会资源的无度掠夺和公权力的不当使用，是国家走向良治的开端。

当前中国公民参与公共治理面临的障碍

国家管制社会的治理模式尚未发生根本变化，导致公民参与公共治理的空间小，形式化的参与多过实质性的参与。改革开放以来，虽然国家治理中的计划色彩逐渐褪淡，但时至今日，国家管制社会的模式尚未从根本上扭转，我们处处可以看到政府这只“看得见的手”在干预国家的经济和社会生活的方方面面，如政府手中还掌握有大量的经济活动和社会活动的审批权，不仅企业的注册登记要审批，经营范围要审批，甚至连投资规模这种市场份内的事情也要审批，等等。在很多情况下，政府既当“运动员”又当“裁判员”，既增加了政府的负担，也使政府的决策受到过多的非决策因素的影响而难以科学化，执行效率因此受到影响。由于政府包揽了太多不该由自己承担的事务，当事情处理不好时，民众自然将责任归究于政府，甚至对政府产生怨恨，政府不由自主地被卷入矛盾的漩涡之中。在这种情况下，政府无法以“裁决者”的角色主持社会的公平正义，最终导致官民之间缺乏必要的信任，加重国家治理的成本。此外，由于政府对公共事务大包大揽，必然阻碍公民社会的发育，挤压公民参与公共事务的空间。即使在国家治理框架中存在一定的公民参与渠道（如民意代表选举及参政议政、听证会、各种征求意见等），但由于没有从思想上高度认识多元治理的重要性，公民诉求表达后往往得不到国家的应有重视，人们普遍有“被安排”的感觉，认为形式上的参与多于实质上的参与。

政府缺乏透明度，导致公民参与所需要的信息不足。在管制式治理模式下，政府运作必然会带有较大的神秘性和封闭性，缺乏透明度，如决策过程和决策信息不公开存在“黑箱”操作，使公民缺乏必要的信息参与公共决策，制约了参与能力的提高。公共政策的制定是一个非常复杂的过程，涉及各种利益主体的诉求与平衡，涉及政治、经济、社会、法律等多方面的知识，只有掌握了充分信息情况下的参与才能对决策进行实质性的影响，否则只能停留于不着边际的宏观议论层次而难以引起决策者的重视。在政策执行方面亦如此，由于公民不知道公共政策的执行程序和标准，也就难以为执法主体提供清楚可靠的执法所需要的信息，难以对执法过程进行有效的监督。

公民的参与意识不足。中国是一个具有几千年封建历史的国度，皇权主义思想比较严重，人民对国家有强烈的依赖意识。再加上中国没有经历过像西方那样的现代启蒙主义运动，导致公民社会发育不良，公民的公共意识不足，参与意识不浓，人们头脑中多有“各人自扫门前雪，别管他人瓦上霜”的观念。多一事不如少一事，“少管闲事”是很多人对公共生活的一种处事之道。而在一个公民社会发育健全的国家，人们会乐于管闲事。正是好管闲事的习性，使很多西方人热衷于参与公共事务治理。这除了与民族性、宗教信仰、文化传统有关外，还与现代启蒙主义的洗礼密不可分。可以这样说，现代启蒙运动对于西方公民社会的形成和公民意识的成熟起到了至关重要的作用。

制度供给不足，难以激发公民的参与热情，不利于规范和保障公民的参与行为。例如在社区公共事务的治理中，只有在明确产权的情况下，公民才会有参与社区公共事务的积极性，因为他们知道，没有良好的公共秩序，最终会使自身物业的保值增值受到影响。因此，产权的界定就显得非常重要，而产权的界定和保护是国家的最重要职能之一。然而，现有我国法律对城市社区公共物业方面的规定存在一些空白和模糊的地带，或者即使有这些方面的法律规定，但由于宣传不到位使业主不知情，从而影响了他们参与社区事务治理的积极性。农村公共事务治理中村民的参与热情不高也与产权制度有关。此外，现有制度安排中也没有清晰界定不同类型的公共事务的治理主体，以及对参与公共事务治理的公民权利予以明确的保障（如禁止打击报复等），从而使公民不敢大胆参与到公共事务的治理中来。

完善公民参与公共事务治理的对策

改变管制式的公共治理模式，形成多元主体共治和彼此良性互动的治理格局。传统管控式治理模式难以改变的根本原因是公权力对社会的不信任，担心放松控制会威胁到公权力的合法性。管控式治理模式难以改变的另一个重要原因是认为公民的素质不高，没有能力参与公共事务治理。前面说过，参与能力的高低与信息是否对称和政府的透明度有关，此外，它是一个循序渐进的过程，需要在实践中不断学习和成长。没有哪一个国家是等到公民完全成熟后才让他们参与治理的。你不让公民参与，他们永远也不可能成熟。事实也确实如此，现在一些地方正在进行公民参与的改革试点，如公民参与政府财政预算的制定（如浙江温岭），刚开始参与预算决策的民众多从自身利益的角色考虑预算项目的安排，但逐渐地他们也学会了站在全局利益的高度去衡量预算项目，表现出了较好的公共意识和素养。当然，学习的过程中是一个互动的过程，需要政府有关方面对实践过程进行规范和指导。

加快政务公开步伐，打造“阳光政府”，提高公民参与能力，推进实质性的公民参与。政务公开具有积极的价值，它是建立责任政府的重要途径，有利于实现政府决策的民主化和科学化、打造效能政府、增强执政的合法性、建设法治政府和廉洁政府，同时，也使公民可以获得参与治理所需要的信息，从而提高他们的参与能力。虽然目前有不少地方政府都在进行政务公开的积极尝试，但笔者认为，现有政务公开无论是范围还是形式等都还存在很大的改进空间。政府信息应以公开为原则，不公开为例外。总体上看，政务公开的范围越大越好，应根据法律法规的要求，凡不涉及国家秘密、不危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的事项都向社会公开。当然，要做到彻底的政务公开在操作上有较大的难度，但就目前来看，要尽快实现以下几个领域的公开：政府财政预算公开、重大突发性事件的信息公开、服务经济社会的事务公开、重大决策事项的公开、政府投资项目的招标过程和政府采购过程的公开等。此外，还要改进政务公开的形式和方法，如细化政府财政支出项目、利用多种渠道向社会公开政务信息，便于公民获取信息和对政府运作过程进行有效的监督。

加强公民精神教育，培养现代理性公民，提高公民的参与意识。应通过学校教育和社会教育等大力进行现代理性主义的启蒙，重点培育公民的平等、民主、法治、参与意识，以提高公民参与公共治理的积极性。这些教育不应该是僵化的教条，而应该采用一些人们喜闻乐见的形式就公共治理的实践问题进行探讨，如模拟选举、模拟公共事件、案例研讨等，从而将公共治理的知识以潜移默化的方式融入到人们的日常生活之中。一个具有高度公民意识的社会，也必然会是一个高度参与和理性参与的社会。

完善制度供给，规范公民参与行为。首先是完善现代产权制度，明晰各类产权的范围、主体和与产权相关的权利义务关系，以使公民从维护切身利益的角度诱发参与公共治理的内在动力。其次，对不同的公共事务治理范畴进行界定，划分不同的治理主体，将不同治理主体的权利义务关系通过法制的形式予以明晰和固化，并完善各种参与渠道，促进公民实质性和有序地参与到公共治理中来；最后，健全法制以保护公民参与公共治理的行为，对打击公民参与的违法行为予以严惩，从而解决公民参与公共治理的后顾之忧，使他们大胆地参与到公共事务治理中来。

责编/ 张蕾endprint