运用社会治理理念推进政府购买服务

马俊达

运用社会治理理念推进政府购买服务

马俊达

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首用“国家治理”一词，将“社会治理”与“政府治理”“市场治理”并列为国家治理体系的重要组成部分，并围绕“创新社会治理体制”，对社会组织的改革发展进行了专章部署；同时，明确提出推广政府向社会购买服务。当前，就推行政府向社会购买服务来说，如何运用社会治理理念系统推进？笔者从积极构建新型政社关系和社会格局的视角，进行了思考。

树立政府购买服务的社会治理导向

当今，我国正处于现代化转型和经济社会均衡发展的关键节点。35年多的改革开放和经济建设重点解决了政府与市场、企业的关系，建立了现代企业制度。但是，社会领域改革的速度、力度与投入相对较弱，社会与经济发展不平衡、不协调、不同步的“跛脚鸭”现象日益明显，失衡与断裂的风险依然存在。其中，市场经济的逐利性客观推出社会领域的独立性，伴随国企改革和“利益相关者优先”的公司治理结构完善，该由市场办的市场紧紧抓住了，改由社会办的越来越多交给了社会，但接手的下家却没有那么多，容易造成社会供给的紧张；市场经济的多元性客观决定社会结构的多元性，社会成员的阶层归属意识、公共选择观念和社会参与热情与日俱增，但提供的渠道却没有那么多，容易造成社会关系的紧张；市场经济的开放性客观促动社会生产的能动性，社会组织在GDP贡献度、产业结构调整、海外收购反垄断等方面作用越来越大的同时，更多的混合经济、民间资本也将发展视野转向传统的社会领域，但对接的平台却没有那么多，容易造成社会投资的紧张；而市场经济的风险性客观冲击社会和谐的稳定性，国际化、信息化、金融虚拟化下的市场经济发展面临复杂诱因，有些突如其来情况不可预期，发展规律与变化态势难以寻摸和控制到位，一旦经济滞涨、财力不济，若不能很好未雨绸缪、做好储备与分配保障，容易造成社会秩序的紧张。因此，在把握经济社会发展规律、发挥市场在资源配置决定性作用的基础上，宜当清醒认识，既积极创造和积聚更多国力财力，也加紧联动开展社会公平分配、优化社会结构、促进社会治理。

从国际经验看，政府购买服务是社会治理变迁的重要抓手。20世纪70年代，在西方资本主义国家基本完成现代化进程、突临石油危机、市场失灵与政府失灵间或出现等大背景下，福利多元主义、福利混合经济、社会治理等理论开始兴起，主张社会福利来源多元化，既不完全依赖市场，也不完全依赖国家，需进行多方资源整合。近几十年来，西方社会服务和管理模式进行了很大程度改良，政府从“划桨者”向“掌舵者”转变，主要负责政策制定并购买社会服务；民间组织、志愿团体及企业、居民则成为社会服务的参与者、承担者和提供者，并与政府建立联系纽带，推动私人、局部利益与公共利益相一致。这场治理运动的兴起，启动了一大批购买服务项目并形成长效化、制度化机制，产生了大量社会组织并承接了一系列社会服务与公共管理职能。政府权力和功能被分解、下放和取代的同时，整体社会治理和服务的能力和效率得到了明显提升。当前，西方国家虽遭遇新一轮经济动荡危机，福利供给模式面临严峻考验，但基于实施多年的购买服务与政社合作，社会自身培育已然成熟，社会治理与服务的“自循环”“微循环”功能畅通，弥补了公共服务与人心安抚的不足，抵消了相当程度的社会戾气和破坏力。

环顾宇内，当今的社会事业及其治理没有也不可能有旁观者、落跑者，党委政府在社会领域不宜也无需成为“包打天下”的全能选手，需要横向的多元主体并存和纵向的上下互动，及早培育和壮大能够积聚社会资源、承接社会服务、创造社会活力与生产力的社会组织。在新一轮改革进程中，宜长放眼量，结合全面建成小康社会的规划布局，借鉴相关经验，以政府购买服务等社会政策为抓手，打破“全能政府”管制思维定式，重新定位政府角色与政社关系，树立新型公共资源配置方式和服务模式，推动中国特色社会治理格局构建。当前，尤其要重视立足社会组织建设，通过解决购买服务这样的“船和桥”问题，建立健全相关体制机制，推动更好实现社会体制改革、民生福利福祉提升等现实的“过河”任务。

正视政府购买服务的社会治理壁垒

严格意义上来说，政府向社会力量购买服务，不仅仅针对社会组织，也包括经济组织等主体。鉴于社会服务的公共性、地域性、分散性、长期性、微营利或非营利性等特征，以及城乡一体化、基本公共服务均等化、人口老龄化高龄化进程加快，社会组织在相当一部分购买服务中的作用是经济组织无法替代的。甚至可以预测，未来承接政府购买服务的主力就是社会组织。但是，相较于公司企业，当前“社会组织”对于社会上很多人来说仍是新鲜事物；相对于工程、货物和机关服务方面的政府采购，政府购买服务的社会效益乃至治理意义，有些方面和部门还没有看准认清。更进一个层面来说，社会治理在当下中国仍是陌生概念，基本上还是在理论界传播，在政策界传递，在某些领域探索。“社会治理”的理念真正内化于心、外化于行，还需要一个过程。再渐进一个层面来看，是因为当代中国正处于社会变迁和转型的历史进程中，生活在当下的人们更多是“身在此山中，云深不知处”。因此，当前既需加强理论诠释，更需通过实践检验，逐渐打破一些认知壁垒。

——关于认可的问题。主要涉及从传统的社会管理向现代的社会治理跃迁过程中，党委政府对社会组织认不认可的问题。中国特色社会主义道路决定了执政兴国必须审慎处理与社会组织的关系。但是，客观存在不容否定或视而不见，要想地里不长草，最好还是先种上庄稼。当下，面对社会领域的事情，必须充分发挥党的总揽全局、协调各方的领导核心作用，不仅要加强社会组织登记、管理与党建，更要重视购买服务等社会政策和监管手段的综合运用，通过“真金白银”投入、实打实支持、手把手指导，培育服务社会、服务人民的志同道合者，确保社会组织发展的正确政治方向，形成良性治理与彼此互动。

——关于认同的问题。主要涉及在建立符合我国国情的社会治理模式过程中，社会组织对治理理念和管理方式认不认同的问题。个别受西方思潮、宗教思想影响较深的精英分子在兴办和参与社会组织过程中，喜欢按境外模式套。个别社会资本发起成立社会组织，定向开展项目，具有牟利或避税倾向。个别承接政府购买服务的，强调自决和独立，忽视沟通和协作。一些社会组织自身能力不足，找不准在经济社会发展中的位置。因此，需用好政府购买服务的平台，进一步深化政社合作，找准各方角色定位，提高社会组织的向心力。

——关于信任的问题。主要涉及社会服务提供方式和提供主体转变过程中，社会公众对社会组织信不信任的问题。我国社会组织力量尚为薄弱，再加上近年来若干公益丑闻事件，社会认可度与信任度不高。而民众对传统的社会服务提供方式及事业单位，虽有争论，但总体上有所依赖。当前及今后一个时期，通过购买服务手段，更多改由社会组织提供面对面服务，若老百姓不买账，既不卖座、又不叫好，就容易沦为运动式的“政绩工程”“形象工程”。因此，政府不能当甩手大掌柜，初始阶段宜通过项目委托、合同管理、绩效评估等方式，让公共部门带着社会组织一起干，打造一批品牌项目，提升社会组织的公信力和美誉度，进而提升人民群众满意度。尤其要通过社会工作的服务购买和方法引入，用专业力量来做人的工作，努力让每个生命都有尊严，每个弱者都有力量。

探索政府向社会购买服务的举措

当前，中央和地方共同推进政府购买服务改革的氛围已基本形成，关键在于行动。下一步，推进政府购买服务真正成为社会治理的重要手段，建议做好三个层面工作。

——探索建立委托代理的操作模式。政府部门与社会组织都是社会治理的参与主体，彼此可通过政府购买服务项目构成委托和代理的关系。经济学上的委托代理理论主要研究信息不对称条件下，委托人如何设计最佳机制、最优契约激励和规制代理人。政府购买服务亦应如此。一是建立购买服务的需求瞄准机制，把“菜单”预定好。依托政府采购法律与预算管理制度，聚焦基本公共服务，以建立健全购买服务目录为核心，做好需求调查、主题凝练和目录编制。在操作上，建议既要把握党委政府工作重心、部门工作重点和年度预算盘子，摸清“由上到下”需求，也要重视社区调查、群众走访和社会组织项目建议征求，摸清“由下到上”需求；既要根据财力确定购买科目和范围，做到“量体裁衣”，也要坚持救灾济贫扶老助幼先立，做到“雪中送炭”，甚至“雪前送炭”；既要履行“条”上职能，做实相关部门预算，也有发挥“块”上作用，鼓励以人群为线索打包设计项目；既要落实简政放权，尽量让渡空间，也要限定执法主体，杜绝“临时工”现象。二是建立购买服务的过程管理机制，把“契约”履行好。政府购买服务的契约，不限于采购合同，既包括具有“要约”性质的规范文件、招标公告、项目指南和服务标准，也包括具有“承诺”性质的竞标标书、项目方案、组织章程和服务承诺。在操作上，建议服务项目的申请、评审、立项、招标、订约、实施、调整、结项、评估、反馈等一系列环节都应有所章法并按章行事。三是建立购买服务的资源传输机制，把“正能量”发挥好。社会组织承接服务项目获得的资源，既涉及财政资金划拨，也可能涉及项目补贴、服务券支付、活动场地与设施提供等公共资源扶持，还可能涉及基金会资助、企业捐助、机构配套自筹等社会资源筹措，甚至也有境外资助可能。在操作上，建议推行分类管理，视具体情况，确立按人头还是按项目购买服务，明确公共资金（含彩票公益金）所占额度、配套资金要求和成本支出上限，并对合法注册基金会、企业捐赠予以鼓励，对境外资助予以备案，适时探索银行金融业对符合条件的社会组织予以融资支持的可能；推行价格管理，允许社会组织根据供求关系、价值规律形成服务产品的合理价格、收费标准与人员薪酬，促进服务资源优化配置；推行时序管理，把项目实施、服务提供和资源使用的节奏和幅度一致起来，做好财政监督与审计；推行质量管理，健全服务标准，完善服务记录，做好意见搜集与反馈；推行信息公开，承接服务的社会组织应及时面向社会公布年度项目执行情况、审记情况及相关会计信息；推行成果示范，加大对成效突出的案例宣传和项目示范，营造政府购买服务“花小钱办大事”的正面舆论。

——探索建立互容共生的发展格局。从实然角度看，中国的社会组织无论规模还是实力，与公共组织、经济组织都有数量级落差，短时间内尚无法以“第三部门”自居，也间接导致当前政府购买服务需求旺、合格供给少、竞争性举措和服务效果打折扣多等现实境况。从应然角度看，涉及政府通过购买服务促进相关组织发展，究竟是培养伙伴还是扶植对手的路线问题。因此，无论是为了提升购买服务的财政效能和社会效益，还是为了增强购买服务的治理功能与政治意义，都不能单纯地对社会组织“守株待兔”或“拔苗助长”，需要探索构建起新的政社关系与治理格局。一是重视建立培育机制。通过完善管理体制、适当放宽准入条件和简化登记程序等措施，鼓励有志之士创办社会组织，尤其要鼓励创办民办社会工作服务机构，壮大一线社会服务力量。引导社会组织完善内部治理结构，健全规章制度，加强服务队伍建设和服务水平提升，增强承接政府购买服务的能力，提高其社会公信力。二是重视建立合作机制。坚持“美人之美、美美与共”的包容发展立场和善治立场，既给社会组织一定资源，也给社会组织相对空间，着力发展成为“伙伴”而非“伙计”或“掮客”关系。一方面，加快社会组织领域三部基本法规的修订和相关法律制度的制定，建立健全社会组织、社区建设、社会工作的“三社联动”机制，充分发挥社会组织在基层社会服务的主力作用、志愿服务的引领作用、公益慈善和社区团结的骨干作用；另一方面，加强对社会组织的专业督导和能力建设，引导素质良好的社会组织承担示范推广、人才培养、服务评估等延伸职能，搭建社会组织参与社会政策研究、试点、倡导与信息共享的平台，增加社会组织代表在参政议政、奖励褒扬中的名额与分量，促进共同成长进步。三是跟进建立淘汰机制。随着购买服务的规模扩大和过程规范，将更多的社会组织放进来，有益于近距离、实打实地将监管落于日常，更好起到扫描识别、去伪存真的效果。在积极构建购买服务法律监督、政府监管、社会监督、组织自律为一体的监管体系过程中，对操守不端的社会组织，进行警示、帮教和惩戒；情节严重的，依法处置。

——探索建立中国风格的价值追求。社会治理及其参与主体的演进和发展与所在国家人文传统、经济基础、社会结构、制度体系和治理模式密切相关。由于我国社会建设有着与西方完全不同的社会历史背景和国家构成方式，社会组织与党和政府关系、与人民群众联系，和西方国家有本质区别。因此，借鉴和引进国外相关治理理论、理念、制度和方法，需要我们认真把握中国本土的国情社情民情及人文背景、价值追求，既要自觉摒弃基于基督教文明的“普世价值”“人道主义”“三权分立”等西方思潮影响，防止社会组织建设、社会治理走邪路，也要杜绝“官本位”“分土封侯”“排资论辈”等封建思想侵蚀，防止社会组织建设、社会治理走老路。当前，在正确对待不同利益主体多元价值、多元文化基础上，急需立足社会主义核心价值体系践行，建立起知行统一、体现特色的社会组织领域伦理规则与核心价值观，让业内人员认可和遵循，让业外人员放心和尊重，实现“以物役人”向“以文化人”转变和凝聚。其中，有一条值得探讨和提出，那就是社会组织在中国发展，终极价值目标是为了增进社会福祉、服务人民群众、实现社会大同。这个追求理应成为评判相关是非的红线标准。若要背离，则予鄙弃。从一定意义上来说，这样的追求正是我们党和政府奋斗多年的动力所在，也正是政府购买服务的终极价值和社会治理的核心追求所在。

（作者系中国人民大学社会学系博士）