公安机关编制管理评价方法探析

2014-06-23李侠张明

中国人民公安大学学报（自然科学版） 2014年3期

关键词：赋权公安机关民警

李侠，张明

(1.中国人民公安大学管理学院，北京 100038；2.北京警察学院，北京 100029）

公安机关编制管理评价方法探析

李侠1，张明2

(1.中国人民公安大学管理学院，北京 100038；2.北京警察学院，北京 100029）

建立公安机关编制管理的评价模型并提出具体的评价方法，是为了对各级公安机关的编制管理情况做出正确的认识和判断。研究中设计了三级指标体系，从协调、效率和效果3个维度对公安机关编制管理的适应性、执行性和有效性进行评价，并以国家现行统计体系为信息采集的主渠道，采用多指标综合评价方法，最终得出公安机关编制的最终评价值。

编制；编制管理；评价方法

0 引言

公安机关编制管理标准化，是公安机关正规化建设的重要内容，是推动公安工作和队伍建设科学发展的重要举措，对当前和今后一个时期公安机关编制管理都有重要的指导意义和实用价值。按照科学、典型、可操作等原则，我们设计了公安机关编制管理的评价模型并提出了具体的评价方法，以利于对各级公安机关的编制管理情况做出正确的认识和判断。

1 公安机关编制管理评价模型

1.1 公安机关编制管理评价模型的结构层次

通过对国内外综合调研，并在参照地方公安机关经验做法的基础上，提出了公安机关编制管理评价模型(如表1）。其中一级指标3个，二级指标6个，三级指标15个。

1.2 公安机关编制管理评价模型的3个维度

通过对公安机关编制管理的全面分析，我们决定首先从系统学的角度对公安机关编制管理问题进行探讨，然后再从协调、效率和效果3个维度对公安机关编制的适应性、执行性和有效性进行评价［1］。

(1）适应性评价

适应性评价，即协调维度评价，指的是对公安机关编制管理系统的内外部协调情况进行评价［2］。因此将“内部协调”和“外部协调”设置为二级指标。

表1 公安机关编制管理评价模型

内部协调主要是机构设置协调情况，以及机关人员和一线人员之间的协调与配合。我们选择了“机构设置合理程度”和“机关人员下沉率”作为三级指标。按照性质、职责任务的不同，公安机关的机构设置通常可以划分为执法执勤机构和综合管理机构两大类，在具体部门设置上，应当以完成公安机关的目标为第一位，在人员编制上向公安机关执法执勤部门倾斜，因此我们选择了“机构设置和力度”这一三级指标。在内部工作人员的协调方面，需要考察一线人员与机关人员的沟通协调，最终我们选择了“机关人员下沉率”和“一线人员申请调入机关率”。

外部协调是指警察管理政策与人力资源现状相适应，与法律法规相符合，与公安机关发展战略、管理理念和公安文化相融合，并与其他系统，如政府、检察院、法院等进行的协调与配合。在众多的考察指标中，我们最终选择了“一线警察编制数占本单位比重”和“新进警察离职率”，来分别衡量政府对公安机关的需要，以及新民警与公安机关发展战略、理念和文化的相容性。

(2）执行性评价

执行性评价，即效率维度评价，指的是对公安机关编制管理职能的执行情况进行评价，反映公安机关编制管理活动的效率。公安机关编制管理主要包括编制管理和警力资源开发两个内容，我们选择了“编制管理优化性(B1）”和“警力资源开发有效性(B2）”两个二级指标。

公安机关编制管理包括警察员额编制的招募、配置、使用、激励等内容。在衡量其效率时，我们没有坚持大而全，而是在坚持科学性的基础上，从可操作性出发，选择了“临时抽调人员占本单位比重”、“缺勤率”、“非传统警务使用的民警数”、“违法违纪率”4个三级指标。

警力资源开发是指在公安机关现有的编制员额基础上，依据公安发展战略目标、内部组织结构变化，对现有在编民警进行调查、分析、规划、调整，提高现有的警力资源管理水平，使编制管理效率更高，为公安机关创造更大的价值。目前公安机关警力资源开发的主要方法是在职民警的培训。按照成本收益的原则，通过成本、时间两个方面考察，选择了“人均培训费用”和“人均培训时间”两个指标来考察警力资源开发的效率。

(3）有效性评价

有效性评价，即效果维度评价，评价的是公安机关编制管理对公安工作目标实现的贡献情况，以及对满足民警需求，实现民警的发展目标的支持情况。民警对组织的满意度是公安机关编制管理系统满足民警个人目标的结果，部分地反映了公安机关编制管理的成效；而民警的工作成效对公安机关生存与发展具有决定性的作用，是公安机关编制管理系统对公安工作目标实现情况的反映，是公安组织满意度的体现。因此，对公安机关编制管理有效性的评价从民警满意度和组织满意度两个角度进行，我们直接将“民警满意度(C1）”和“组织满意度(C2）”选择作为二级指标。

民警满意度是一个十分复杂的系统，对它进行测量的任务十分艰巨。我们从民警对职业的认同和对自身发展的需求角度出发，仅仅选择了“自愿离职人员数”和“民警健康状况”两个三级指标。民警选择离开公安机关本身就存在对组织的不满意，而且是很大的不满意。如果说这是较高层次的需求，那么自身健康状况则是一个基础需求，如果这个需求得不到满足，那么民警会不满意，反之民警也只是没有不满。

组织满意度的测量，主要考虑公安机关编制管理对公安工作目标实现情况的贡献。按照习近平同志在中央政法工作会议讲话精神，现阶段公安工作的任务是保障公民合法权益。具体而言就是提升公众的安全感和满意度，这是公安工作科学发展的基础。为此我们选择了“群众安全感”和“群众满意度”两个三级指标。当然这两个三级指标本身也十分复杂，完全可以继续细化成若干四级指标，也可以从现有统计体系中提取数据。

2 评价信息的采集

信息采集工作是将公安机关编制标准的课题研究成果转入实用阶段的关键步骤。通过原始信息的采集，对相关数据进行整理、分析、总结，再利用数学模型运算，最终得出评价结果。在研究中我们确立了主要的信息来源:我国现行统计体系。

我国的统计体系经过长期的完善与发展，现已形成了具有一定特色的、较为成熟的规模，其中尤其是城市管理部门的统计体系较为完善和发达，这对我们研究公安机关编制标准起到了非常积极的作用。

指标的性质决定指标的来源。在公安机关编制标准研究中，绝大部分指标都选用了现有的公安机关的官方统计指标。这主要是为了保证指标体系的可操作性，即考虑到专门采集数据在人力、财力、物力管理权限上的难度，减少主观指标和设计新指标。尤其是像公安机关编制标准评价体系这样实证性研究较强的课题，对现有的统计体系相关数据的依赖性就更强了，所以课题研究必须以国家统计体系为公安机关编制标准评价体系指标数据的载体，其主要作用体现在以下几个方面:

第一，有利于指标数据的稳定性和连续性。国家统计体系的稳定性在时间和空间上都保证了公安机关编制标准评价体系指标数据的稳定性和连续性。因为国家统计体系是以政府的组织结构为依托的，这就有了一个坚实的组织保障，可以使评价体系长期发挥效用。

第二，有利于保证指标数据的权威性。国家统计体系是政府对社会实施管理的重要途径。它所拥有的数据大都是通过各种合法的、有效的、公开的途径获取的。同时，由于国家统计体系的组织权威性，也就直接决定了其所提供的数据的权威性。

第三，有利于评价指标设计的科学性。设计评价指标必须具有科学性，不能凭主观认识随意设计指标。所选择的指标在性质、重要程度以及影响力等方面要能够科学地反映现实，并有充分的理论依据。国家统计体系中的指标一般都经过了严格的筛选，是有关国家或社会生活各个方面具有典型性、代表性、内涵宽泛性的指标，是符合上述要求的指标，是科学特征最强的指标，所以我们要选择现有的国家统计体系中的相应指标组成公安机关编制标准。

第四，有利于降低研究成本、提高可操作性。从成本收益理论的角度看，设计新指标本身就要消耗很高的研究成本，费时、费力。同时，加以重新建立数据采集体系和另行采集数据的成本花费是非常巨大的，利用现行统计体系具有明显的成本低、效益好、见效快的优势，能够使整个评价体系的研究收益与成本的性价比显著提高。

即便如此，由于目前整个官方统计体系缺少透明度与公开性，政法系统、财政系统的统计数据保密性要求很高，如果没有得到权威管理部门的授权和允许，某些指标数据的短缺也就直接影响到了公安机关编制标准水平评价体系的研究工作。因此从现行统计体系中采集数据也是手续繁杂，困难重重。可想而知，要想在评价体系中设置过多的新指标，并突破层层关卡完成采集数据工作是不现实的。依托现行统计体系建立评价指标主框架是最明智的选择。

3 评价方法的选择

3.1 评价方法

公安机关编制标准模型是一个典型的多指标综合评价方法。这种方法，是指将所评价对象的不同指标的各种信息进行统一整理，进而得出最后的综合指标，然后进一步对评价对象进行全方位比较和评价。由于多指标综合评价方法应用范围较广，因此发展较快，近年来一些学者陆续将一些新的学科引入到多指标综合评价方法中来，根据评价对象的不同特点和评价目标需求，分门别类，建立了多种评价方法。通过对当前各类文献中所提到的此类方法进行归纳和总结，我们认为较为常用的方法有AHP方法(层次分析法）、主成份分析法、相对差距和法、RSR值综合评价法、TOPSIS法等［3］。

3.2 评价方法的操作程序

从实际操作方面来看，采用多指标综合评价方法首先需要根据评价对象的特点和实际情况，在经过综合分析的基础上，确定具体的评价目标，进而选取必要的评价指标并建立指标体系，选择相应的综合评价模型，进行全方位分析获取结论等一系列过程［4］。本研究所采用的评价程序如图1所示。

图1 评价程序图

按照以上的评价程序，对公安机关编制标准进行评价的重点是对所选择的各项指标进行综合加工并得出各项指标的相对权重，我们这里使用了加权求和方法［5］。

为了表明各项指标对公安机关编制标准产生的影响力不同，我们必须分别确定其权重系数。当前常用的确权方法有两种:一种是主观赋权法，这种赋权方法是找到一些有经验的专家，通过其主观判断最后得出结论；另一类是客观赋权法，这种赋权方法是按照某种形式对各项指标进行定量分析，进而得出相应的结论。通常来讲，主观赋权法需要依靠专家的经验，经过比较全面的分析研究，尤其是在研究过程中会对某些难以量化的因素所产生的影响进行分析，同时也易于进行较好的诠释，但是使用这种方法得出的结论主观性较强，缺乏客观的求证；相对来讲，客观赋权法得出的结论相对理性，不过在将各项指标进行量化的过程中会受到种种限制，而且经常对最后的结论也难以做出有说服力的解释。如在目前常用的客观赋权法中的主成份分析法，这种方法要求各指标之间要具有一定的关联性，从而抽取各指标所共有的特征，也就是主成份。虽然大部分影响公安机关编制标准的属性指标之间通常具有某种关联性，不过可能也会存在这样的情况，即在某些重要的指标之间没有必然的相关关系。所以，对公安机关编制标准的评价赋权，如果采用客观赋权法，可能会由于计算过程受到种种局限而造成结论的偏差。因此，经过对各种方法的比较分析，我们最终采用了主观赋权法中的AHP方法(the Analytic Hierarchy Process）(也称为层次分析法）来确定公安机关编制标准的评价指标权重。

AHP方法是一种定性分析与定量分析相结合的系统分析方法，它能将人的主观判断用数量形式进行表达和处理，把复杂问题分解成各个组成因素，再将这些因素按支配关系分组形成递阶层次结构。根据两两比较之后的结果来决定各指标的相对重要程度，然后综合决策者的判断，确定决策方案相对重要性的总排序［6］。然后，按照一定原则，建立起公安机关编制标准模型的3级层次指标体系。

公安机关编制标准A=F(B1、B2、B3）

确定指标权重是建立评价体系的至关重要的一步，一定要做到科学、合理，因为权重的不同会导致不同的甚至完全相反的结果。这里我们采用AHP方法和德尔菲法，同时利用现代数据处理技术，操作方法如下。

(1）确定专家并发放问卷，专家应当是在相关领域并具有相当经验的人员。根据专家提出的意见和结论得出各项指标的重要性，见表2。采用标度法确定相应的标定值(各指标之间重要性的比较标定值）。

表2 各指标重要性标定值

(2）指标量化与处理

一般来讲，各项指标的量纲和数量级的差别很大。当差距比较明显时，如果在分析过程中直接使用原始指标值，就会强化数值较高的指标的影响力，降低数值较低的指标的影响力。所以，为了得到相对真实的结论，需要对最初的数据给予一定的处理。所有的处理方法，都会对结论造成不同的影响，但是到目前为止，在选择使用方法方面，还没有一定的规律可循。

这里采用的是对指标进行量化处理中常用的方法，即对数据进行标准化处理后计算其正态累积分布函数，使用这种方法，既可以获得标准化数据，也能较好地表现出数据的厚度，加强数据的可比性和稳定性。其计算方式为:先算出单个指标标准化数据(公式(1）），其次计算标准化数据的标准正态分布函数作为指标得分(公式(2）、(3）），这样可将单个指标的数值转化为0～1的指数值(或者同时乘以100获得0～100的得分数据）以方便汇总。

其中Φ(x）是标准正态分布函数计算的函数值［7］。

(3）特征根理论矩阵见表3。计算各行特征根Ti有

表3 特征根理论矩阵表

(4）计算公安机关编制标准的各个原始指标和组合指标的权重及其得分。为了能够获取客观、可靠的评价结果，我们组织了公安管理学、政治学、犯罪学等相关专家进行访谈并发放问卷，通过对访谈结果和问卷进行整理，获取了原始数据。经过对这些数据的进一步处理，利用上述方法，并借鉴相应的研究成果，进而确定公安机关编制标准各项指标的权重值。

(5）公安机关编制标准综合评价值选择。将各指标的权重值和得分值导入数学模型，进行加权求和多指标综合评价模型求解。