土地规划法中的审美保护

刘庆菊 谢红林

贵州省盘县国土资源局

土地规划法中的审美保护

刘庆菊 谢红林

贵州省盘县国土资源局

一、如何消除源于审美主观性的权力危险

第一，规划限制是否与审美保护的目标具有合理的联系，亦即，审美规划限制是否武断、任意？当目的合法性已毋庸置疑，手段的合法性审查就变得很重要。规划当局提出的具体限制是否就是实现审美保护目标的合适手段，也是美国法院经常会碰到的问题。在Westfield Motor Sales Co.v.Town of Westfield一案中，法院坦承，被告的规划条例，其惟一目的就是审美保护。法院认可了审美保护作为规划条例惟一目的的合法性，但法院也指出，基于审美考虑的条例仍将受到法院的详细审查，以决定它是否实现其目的合适方式。法院说到“合理性是一枚两面硬币。一面是主张限制不合理的人因此承受的负面影响。另一面是要求实施管制的人主张的社会和政策考量。合理性的最终评价包含在硬币的两面意见之间的平衡之中。”基于对审美保护的重要性所作的充分论证，法院最终同意西菲尔德镇经过听证之后得出的结论：广告标牌规划限制并未给原告制造不适当的困难。在Mississippi Manufactured Housing Ass’n v. Board of Sup’rs of Tate County一案中，原告是密西西比活动房屋制造商协会，在塔特县修改规划条例之后，修改后的规划条例要求活动房屋的屋顶倾斜角度远大于谷仓，原告起诉认为这一要求是任意的、武断的，但法院认为并没有证据表明，活动房屋制造者不能像通常那样满足此种要求，修改后的规划条例并未给任何房屋所有人或活动房屋制造商协会会员带来损害。而且，住房在结构上显著区别于谷仓，对此，塔特县具有合法的规划利益。因为地方政府有权对其感知到的与政府职能相关的需求，比如社区稳定和财产价值，作出合适的反应。问题不在于这种公共感知是否合理，而是政府在运用警察权制定法律的时候，是否以一种合理的方式对感知到的需求作出反应。通过一个地方民主程序制定的规划条例，法院应该首先假定该程序已经考虑所有的实质性意见和理由。对于条例的实质合理性，法院并不是一个合适的讨论场所。如果条例未能满足大多数居民的意见，他们应该求助投票选举，而不是诉诸法院。从这两个案例来看，法院在审查审美规划限制的合理性时，从实体上，法院主要运用利益平衡的考量方法，重点考察规划限制是否为土地权利人增添了不适当的负担。从程序上，法院特别尊重规划当局经由民主程序作出的决定，法院并不会重复这一程序，不会过多纠缠于多样而细微的实质性争论。

第二，规划条例是否模糊不清、过于宽泛，以至于授予执行机构的自由裁量权无法控制？美国联邦最高法院一判决中指出，“正当程序法的第一要点”是成文的法律不能如此模糊，以至于“具有普通知识的人不得不去猜度它的含义和适用中的不一致。”此一要求的目的是为了控制法律执行过程中的专断和任意。如果条例所限制的行为在文本表达上是如此不明确，该条例也可被宣布违宪。因审美本身无法摆脱的主观性，审美规划条例在具体目标的陈述和限制对象的描述中存在不明确、含糊不清、含义宽泛的可能性相对较大。针对审美规划条例提出的挑战，有很多就是基于条例含糊不清、过于宽泛的理由。但是，基于对审美本身的重要性认识，也基于对规划制定程序的尊重，法院一般比较容忍审美规划在文本表达上的模糊性。比如，在Novi v C ity of Pacifica一案中，原告提出的申请被城市规划委员会驳回，委员会的理由主要根据Pacifica Municipal Code第9-4.3204条（g）项“反单调条款”的规定，（g）项的具体表述是“如果在建筑物结构和四周庭园的设计上没有充分的多样性以避免外观单调”，土地开发许可将被否决。原告认为该条款含糊不清，从字面上看，缺乏明确的客观标准，实际应用于原告的申请时也是如此。法院认为，加利福尼亚州的法院容忍标准的模糊性，因为，在广阔的城市区域，政府需要委代广泛的裁量权给行政执行机构，这些标准对于此一需要来说是非常敏感的，如果要让社区规划工作能够落实，而又不会使立法程序变得瘫痪的话。“反单调条款”的立法目的是明确的，就是希望避免“千篇一律”的开发。这一条款并不构成违宪审查意义上的“含糊不清”。

二、可能的启示意义

在我国现行规划立法体系中，对审美价值的关照与追求，不仅不是痴人说梦，而且呈现愈演愈烈的趋势。2008年1月1日起施行的《城乡规划法》第1条完全改变了原《城市规划法》关于立法目的的表达，突出了“改善人居环境”的重要性。《城乡规划法》第4条对制定与实施规划提出了一系列实质性要求，“保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌”，位列其中。这一要求在地方性规划条例中也都有体现。“城市景观规划”、“城市形象规划”都是各地《城市总体规划》的重要内容。以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求，是控制性详细规划的主要任务，此种规划中的土地使用控制也在很多具体而细微的方面体现了审美价值的追求。在我国，目前已有不少城市开始着手在城市规划中引入色彩规划。2006年，杭州市将灰色系定为杭州的主色调，并总结出了“城市色彩总谱”，作为今后城市建筑用色的指导。我国的城市管理立法，虽不属于规划法的体系，但与美国的规划法一样具有限制土地或其他财产使用的法律效力，其中，市容市貌是一个非常重要的关切。国务院制定的《城市市容和环境卫生管理条例》对城市建筑物及设施提出了更为明确的美观要求。2009年5月1日，住房和城乡建设部制定的《中华人民共和国城市容貌标准》开始施行，除了在具体美观要求上有更进一步的规范之外，还将严禁设置“妨碍居民正常生活，损害城市容貌或者建筑物形象的”广告设施列为“强制性标准”。《风景名胜区条例》将“具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域”称之为“风景名胜区”，条例针对风景名胜区“的设立、规划、保护、利用和管理”，制定了一系列更为详尽而特殊的规则和制度。