法国多样化产业化养老服务模式的发展及启示

杨钊

[摘 要]近年来，随着人口老龄化速度不断加快，养老问题不断凸显，法国政府推动了一系列多样化、产业化的养老服务，一方面完善了社会保障体系，另一方面还创造了就业岗位，推动了经济的发展。可以预见，我国也将进入人口快速老龄化时期，应该借鉴法国养老服务的发展经验，从完善社会保障制度，明确政府投入责任，加快发展养老服务产业等五个方面入手，加快推动养老服务产业发展，使其成为社会养老保障体系的必要补充。

[关键词]养老服务业；法国；社会保障体系；政策建议

[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）07-0088-04

一、引 言

从20世纪80年代起，法国人口老龄化情况就不断加剧。据法国官方统计，现阶段全国6 500万人口中，65岁以上老人占到人口总数的19.1%。正是由于不断加速的老龄化及其带来的众多社会问题，法国政府推动了一系列多样化、产业化的养老服务，这一养老服务模式一方面改善了法国的整体社会保障体系，另一方面也创造了数量众多的工作岗位，有效刺激了经济的发展。可以预见，很快我国就将进入老龄化问题凸显时代，而且伴随着于扩大内需、调整结构的新一轮经济调整时期，借鉴法国养老服务经验中的一些好的做法，对于解决我国人口老龄化问题，拉动居民消费需求，完善社会保障体系具有十分重要的现实意义。

二、法国养老服务模式

法国是典型的西方福利国家，拥有覆盖面广、保障水平高的社会养老保险体系。与其他西方发达国家相比，法国的养老服务起步相对较晚，直到20世纪80年代，随着人口老龄化速度不断加快，养老问题愈加突出，政府才加大对养老服务的支持，采取了一系列积极措施推动养老服务快速发展。其主要内容有以下4个方面。

（一）多样化的养老保险制度

在法国，并没有建立全社会统一的养老保险制度，而是依据公民归属部门、行业、层级的不同以及就业形态的不同，有差异性的制定养老保险制度。总的来说，法国的养老保险制度可以归纳为4类：一是特殊保险制度，主要适用于军人、国家公务员等；二是普通保险制度，主要适用于一般企业雇员等；三是农业雇员保险制度，主要适用于自耕农和农业雇工；四是非农业雇员保障制度，主要适用于商人、自由职业者和手工业者等个体经营者。

此外，法国的养老保险体系还是一个具有选择性的多层次保障结构，公民可以根据自身的需要，有选择的加大自己的养老保障。这一养老保险体系由基本养老保险、补充养老保险和再补充的补充养老保险3个层次构成。基本养老保险为公民提供最基本的养老金保障；补充养老保险可以提供附加的养老金；而再补充的补充养老保险则实施基金积累制度，主要由互助保险和商业保险组成，由公民个人根据自身情况自我选择，缴费率也上下浮动。

（二）鼓励养老机构发展

法国政府于2007年通过了《安度晚年2007—2009》、《高龄互助2007—2012》两个全国性的与养老相关的发展规划。这两个发展规划都是为了应对人口快速老龄化带来的挑战，其核心内容集中在鼓励设立养老机构和推动发展养老服务券两个方面。

据法国官方统计，法国国内现有养老机构超过1万家，其中公立机构占40%，私营非盈利机构占29%，私营盈利机构占31%。这些养老机构拥有超过70万张养老床位，以当前法国75岁以上老人500万计算，每千人拥有床位数约为140张，这一数字在国际范围内都是领先的。养老机构的快速发展在于政府的大力推动，法国政府主要采取两个方面的政策，一是加大政府投入力度，加快建设公立养老机构，使公立养老机构快速增加；二是不断降低其他资本设立养老机构的门槛，有效促进了盈利性养老机构的快速发展。在大力推进养老机构发展的同时，法国政府还鼓励老人进入机构养老，主要鼓励措施是给予进入机构养老的老人相应的补贴，这一补贴比例在公立养老机构和非营利性养老机构达到了90%，即便是在盈利性养老机构，政府也在评估后给予一定的补贴，这一措施使法国老龄人口的机构养老需求大大增加，从另一个发面加快了养老机构的发展。

在养老机构快速发展的同时，法国政府还出台了一系列行之有效的措施，有效保障了养老机构的服务质量。这些措施主要包括两方面，一是对养老机构实行严格的资质审核制度，只有通过家庭服务管理局审核的企业才可以进入养老服务领域；二是加大对养老机构提供服务的监督力量，专门成立了医疗福利机构评估署，按年对养老机构的服务进行评估，评估不达标将吊销机构资质。

（三）大力推行养老服务券的流通使用

养老服务券是法国全国性养老发展规划的另一个重要方面。法国政府从2006年就开始推行包括养老服务券在内的预付定值通用服务券，这种服务券由一些通过家庭服务管理局认证的实力较强的公司发行，企业和个人可以自由购买。服务券发行商并不提供相应的养老服务，而是主要担负资金结算、监督、培训及整合养老服务提供商等职责，这一模式有效保障了行业质量，促进了相关产业发展。

养老服务券的流通模式是这样的，首先由企业或个人购买养老服务券，企业购买养老服务券后，将养老服务券作为员工福利直接发放给员工个人或以一个较低的折扣售予员工个人，个人得到养老服务券后，凭券向养老服务提供商要求服务，养老服务提供商则凭券与养老服务券发行商结算。在这一过程中，法国政府给予相关优惠政策以推动其发展，政策主要包括两个方面：一是给予企业购买养老服务券总金额25%的税收减免，减免额最高可达50万欧元；二是在1 830欧元/年/人的限度内，企业为员工购买养老服务券可免缴其他社会保障费。

在养老服务券的使用流通环节中，政府、企业、个人三方取得了共赢。首先，员工个人享受到了比自付价值高得多的服务；其次，企业获得了相应税费的优惠；最后，政府一方面提高了养老服务的供给，另一方面也刺激了养老服务的需求，有效促进了相关产业链的良性循环。endprint

（四）建立完善的养老服务产业从业人才培养机制

法国政府认为，要使养老服务产业能够持续健康发展，养老服务产业必须实现自身的职业化。为此，法国政府从4个方面入手，制定了完善的养老服务行业培训体系，为养老服务产业提供了一个高度专业化的人才环境。

一是建立了完善的行业人才培养体系。这主要是指法国政府以提高社会福利从业人员素质和服务水平为目的出发，制定的完善的社会福利从业人员培训体系。这一体系依据各种社会福利服务的差异性，精细划分了14个不同类型的专业文凭和由低到高的5个层级水平等级，基本囊括了社会福利服务的方方面面。同时，政府还根据社会福利行业市场的不断变化，每三年更新一次社会福利从业人员服务指导手册。

二是大力发展相关培训机构。主要包括直接和间接两种措施，直接措施是中央和地方两级政府直接投资建设社会福利服务培训机构，法国政府在这方面投资很大，巴黎大区仅2008年一年，区、省两级政府就投入了1.66亿欧元用于社会福利服务相关培训机构的建设。间接措施是鼓励其他资本投资建设社会福利服务机构，鼓励措施除税收等方面的减免之外，还包括对通过资质认证的其他资本投资建立的社会福利培训机构以同等待遇，予以其与政府设立机构同样的国家补贴和学历认定。

三是建立针对参与相关培训人员的补贴激励机制。为激励人员进入养老服务产业，提升养老服务产业从业人员的整体素质，法国基本实现全日制社会福利培训的全免费，同时，政府还鼓励企业对参与社会福利培训的在职人员提供补贴。

四是着力提升从业人员身份地位。各国大都存在对社会福利服务行业尤其是其低端工种的歧视，为改善社会福利服务行业从业人员的地位，缓解其心理压力，法国政府下大力量将社会福利培训纳入正规教育体系，使社会服务培训学历得到正规大学的认可，并且支持完成社会福利培训的人员进入正规大学相关专业接受再深造。同时，法国政府为进一步提升行业吸引力，还进一步拓展了社会福利服务行业从业人员的职业生涯，创造性的为社会福利服务行业设计了一系列对应的高级雇员及管理人员学历、学位。

三、对我国养老服务产业发展的启示

当前，我国的养老服务体系建设还不完善，而且受观念限制，我国老龄人口的机构养老服务需求还不是很旺盛，但随着人口老龄化的不断加剧形成的老龄人口赡养的倒金字塔结构愈加明显，未来，我国的养老服务供给与需求的缺口将不断加大，发展养老服务产业势在必行，法国多样化、产业化养老服务产业的繁荣带给我们的启示主要有以下6个方面：

第一，养老服务产业发展的前提是完善的社会保障制度。法国4大类保障制度和多层次保障结构基本实现了社会保险的全覆盖，这使得法国的老龄人口具备支付养老服务的基本能力。我国从20世纪90年代开始逐步形成社会保障制度体系，截至2012年，仍有超过8 000万老龄人口没有基本的社会保障。完善基本养老保障体系还是现阶段我国社会保障体系建设的一个重要任务。

第二，养老服务产业在我国具有广阔的发展前景。首先，可以预见的对养老服务的巨大需求。据相关预测，2014年我国60岁以上老龄人口将达到2亿，2025年这一数字将达到或超过3亿，此后这一数字将维持在3～4亿规模。于此同时，随着我国多年计划生育政策的推行，家庭规模不断小型化，“421”的倒金字塔家庭结构将导致老龄人口的赡养出现一系列问题。这些都表明，我国将呈现出比法国更加迫切，更加巨大的养老服务需求。其次，养老服务市场派生出大量服务领域。养老服务不仅包括生活照顾和护理服务，仅从当前来看，传统观念决定了当前我国老龄人口的养老方式首选还是居家养老，仅仅居家养老一个方面就可以派生出包括陪伴、保洁、导医、购物、日托、生活指导等众多服务领域。而随着社会养老观念的逐渐改变，以及科技的进步等等，养老服务行业将是一个可以不断开拓出蓝海的服务业大门类。

第三，养老服务产业具有巨大的社会效益。从法国推动养老服务产业发展的实际情况来看，由于养老服务产业是劳动密集型产业，一个完善的养老服务产业链除需要高层次的现代企业管理人员、高素质的专业护理人员之外，还需要大量的护工、陪护、家政服务人员等等。因此，养老服务产业的快速发展为全社会提供了大量的就业岗位。而且，由于决定养老服务产业发展的主要因素在于全社会老龄人口的数量，这一因素基本不受经济波动的影响，所以在当前世界经济动荡时期，养老服务产业的发展提供的是不受经济波动影响的稳定的就业岗位。同时，随着人民生活水平的不断提升，信息化、专业化的不断推进使人们对服务业的服务水平也不断提出新的要求，这就要求服务业从业人员不断地提升自身素质，反向推动劳动力资源结构的进一步优化。另一方面，养老服务产业的发展有效解决了全社会老龄人口的实际生活问题，是完善社会保障体系的重要环节。

第四，养老服务产业拉动消费需求。从法国养老服务产业繁荣发展的经验看出，养老服务产业的发展从两个方面拉动了全社会消费需求的增长。一方面是养老服务产业对全社会服务消费的直接拉动。2006～2008年法国家庭服务业增长速度年均11%，养老服务产业产值达到156亿欧元，而同期的GDP增长年均仅为2.9%。从我国的实际情况来看，2012年包括养老服务在内的家政服务产业营业额已经接近2 000亿元，按照近年来我国服务业发展的平均速度计算，到“十二五”末这一数字将接近4 000亿元，随着我国逐步步入中等发达国家序列，人民生活水平不断提升，未来，老龄人口将为自身养老预留更多积蓄，再伴随全社会老龄化进程，全社会预留养老积蓄将成几何倍数增长，养老服务产业必将成为新的消费热点行业。另一方面是养老服务产业对其他社会消费的间接拉动。在国际金融危机肆虐的2009年，法国家庭消费环比增加0.4%，经济形势相对其他西方国家要好一些，其中一个因素就是养老服务产业的发展。养老服务产业的发展，完善了社会保障体系，在一定程度上解决了人们的后顾之忧，这就对当前的消费预期产生了影响，人们更倾向于当前消费，从而扩大了当期消费，推动了全社会消费。endprint

第五，养老服务产业关键要提升服务质量。通过对法国养老服务产业发展模式的分析可以看出，高质量、专业化的服务是其养老服务产业发展的核心。在推动养老服务产业服务质量提升方面，法国政府的举措主要集中在两个方面：一是通过加强对全行业企业的监管以引导企业加强从业人员的培训，从而提升全行业从业人员的整体专业化水平；二是通过引导鼓励高素质企业兼并联合快速做大做强来提升整体行业经营水平。而转观我国实际发展情况，行业职业化程度不高，没有统一的质量标准，从业人员素质参差不齐，这些都是导致养老服务产业服务质量偏低的关键因素。我们要借鉴法国的经验，大力提升整个产业的服务水平。

第六，养老服务市场的繁荣需要多种经营模式进入。在法国，随着养老服务产业的快速发展，包括私营企业在内的多种经营方式进入养老服务领域，繁荣了养老服务市场。不同经营模式的进入为整个行业引进了类型各异的管理模式，在为行业引入市场竞争机制的同时也为整个行业注入了活力，增加了全社会养老服务的供给量，为全社会老龄人口提供了更多的选择，不断推动养老服务产业服务质量的提升和服务价格的降低，形成一个良好的正向反馈。

四、我国养老服务产业发展政策建议

（一）完善社会保障制度

党的“十八大”在全面建设小康社会的宏伟目标中提到要实现社会保障全民覆盖，要加快形成科学有效的社会管理体制，完善社会保障体系，健全基层公共服务和社会管理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制。当前，我国仍有超过8 000万老龄人口没有基本的社会保障，针对这一问题，要实现社会保障全民覆盖的目标，就需要进一步完善全社会养老保险制度，吸取法国经验，采用多样化的养老保障体制，确保老龄人口社会保障的全覆盖。主要包括3个方面：一是加快建立新型农村社会养老保险制度，解决农村老龄人口养老保障覆盖面低的问题；二是进一步完善城镇养老保险制度，妥善解决现有制度中的问题，实现城镇人口养老保险全覆盖；三是加快研究建立适合老龄人口的护理保险体系，解决目前存在的老龄人口因长期护理产生的巨额费用支出问题。

（二）加快发展养老服务产业

从顶层设计出发，做好全行业监督管理，使养老服务产业与养老保障体系互为补充、有机结合。主要措施有4个方面：一是做好顶层设计，制定专门的养老服务产业规划，并将其纳入今后的经济社会发展规划；二是完善养老服务产业监管体系建设，制定养老服务产业行业标准，成立专门的监管部门，对行业内的企业、机构和从业人员进行严格的资质审查和年度审核，以引导全行业健康发展；三是逐步将养老服务产业纳入养老保障体系，进一步在有条件的地区尝试发行养老服务券；四是不断探索新的养老服务业态，充实养老服务内容，满足老龄人口不断增长的养老服务需求。

（三）明确政府投入责任

从促进养老服务业发展出发，明确各级政府在养老服务设施建设中的作用和投资方向。包括3个方面内容：一是要明确各级政府的投入责任，针对各地不同的经济发展水平和福利养老设施的不同，在充分考虑自身专项资金筹措能力的基础上，建立不同的建设资金分担比例；二是要将福利养老设施建设纳入财政预算体制，完善福利养老事业建设专项资金体系，并将专项资金与社会经济增长挂钩；三是在社区内要提供公益性养老服务设施，以便于开展社区家庭养老。

（四）鼓励各种经营模式进入养老服务产业

鼓励包括私营企业在内的多种经营方式进入养老服务产业领域，繁荣我国养老服务市场。主要措施包括4个方面：一是放宽养老服务产业的进入条件，在取得相关经营资质后，各种所有制形式都可以以独资、合资、联营、合作以及参股等方式从事养老服务产业；二是制定相应的税收减免政策，对经营非营利性养老机构的企业予以相应的税收减免，并简化非盈利性养老设施建设的审批环节；三是引导各方面资金投入养老服务产业，为养老服务产业提供更加便捷的融资环境；四是积极探索新型养老服务机构和养老服务模式，如养老券、候鸟式养老院等等，满足不同层次老龄人口的服务需求。

（五）完善养老服务产业人才培养体系

吸取法国的成功经验，我国要进一步完善养老服务产业人才培养体系，提升养老服务产业职业化水平，需要从4个方面出发。一是着力提升养老服务产业从业人员的身份地位，通过在全社会的广泛宣传现代化的养老服务产业，逐步转变社会对养老服务产业从业人员的歧视心理。二是专门针对养老服务业设置完整的培训和文凭体系，使相关从业人员拥有良好的职业生涯规划，进一步推动养老服务专业技能文凭与高等教育学位体系的对接。三是增加养老服务培训方面的资金投入，一方面投资建设更多的专业培训学校；另一方面通过各种补贴引导各方人员投入养老服务产业。四是加快完善养老服务培训标准建设，并建立调整机制，使养老培训能够紧跟养老服务市场的变化。endprint