地方政府经济发展与环境保护的职能冲突

曹 磊

(上海交通大学 国际与公共事务学院，中国 上海200240)

1 研究背景及意义

过去的十年间， 中国经济保持了持续的发展。 据国家统计局数据显示，2003 年至 2011 年， 中国人均 GDP 由 2002 年的 1135 美元上升至2011 年的5432 美元。 在经济跨越发展的同时，公众对环境问题的高度关注也将政府推到了环境保护的前台。我国政府体制改革始终在探索中不断前行，由于经济发展和环境保护同时涉及到工业、农业、交通、资源等众多政府部门，地方政府在履行经济职能和环保职能时会不可避免地遇到诸多职能冲突。本文对地方政府经济职能和环保职能冲突进行研究，可以为我国地方政府处理好经济增长与环境保护之间的关系、协调好部门间运作提供理论基础。

2 地方政府经济职能和环保职能冲突

2.1 经济目标与社会发展目标冲突

改革开放以来，我国社会各方面高速发展，这使得经济效益这项指标越来越多地起到衡量社会发展趋势的作用。 在实际工作中，地方政府往往在不经意间用经济目标代替了社会发展目标，常常将经济效益作为判别政绩是否出色的指标。 这种片面追求经济数据的不良趋势，导致了地方政府在经济发展政策价值取向上的偏差，环保部门的目标很难在经济增长指标、区域规划、投资方向和技术选择上得以实现，进而导致环境污染、生态破坏、收入差距、社会保障欠缺等问题的出现，最终影响到社会的全面进步。

2.2 角色定位冲突

政府的职能本应是保证社会政治、经济、文化和生态坏境等健康、有序、和谐发展。但在向市场经济体制转轨的过程中，地方政府逐渐拥有了经济管理的自主权及相对独立的利益，所以在决策时，地方利益成为了地方政府考虑的一个重要因素。 过分追求经济效益，而忽视了环境保护等涉及公共利益的问题，导致了地方政府在角色定位上出现了偏差。

2.3 内部职能关系冲突

地方政府内部设有若干职能部门。 在环保职能实施过程中，地方政府各部门之间由于对职能的认识不同而缺乏有效的沟通与协调，导致了环境政策执行上的失效。此外，各环保职能部门的权限划分不清，多头审批、越权行政等现象也时有发生，造成环保决策制定和实施过程中的种种矛盾。

2.4 政府决策与公众参与的冲突

政府决策与公众参与的冲突可以总结为两方面。一是民众作为弱势的利益相关者在决策过程中的缺位。 在大型项目的决策中，民众缺乏切实有效的参与渠道,一些市民有心参与,却苦于找不到相应的参与渠道而不得不放弃，一些建设性的规划理念也无法贯穿到政府决策中[1]。二是民众对地方政府的公众参与机制不信任，表现为参与政府决策过程的市民认为自己提出的不同意见并未被政府采纳，或者未参与政府决策过程的市民认为政府决策“走过场”。

2.5 职能运行冲突

职能运行冲突可能有多重因素。 首先，环境问题存在多个利益主体，既涉及到企业的利益，又涉及市民的利益，同时还可能牵涉到政府的利益，这种复杂的利益关系往往影响环保职能执行的效果。其次，环境政策的治理对象是各类排污企业和生态资源利用企业，地方政府的环保职能会限制企业追逐利润最大化的行为，这势必会造成企业对环境政策的执行抵抗，导致环保职能失灵。第三，地方政府环境保护的任务绝大部分由环保职能部门承担， 这些部门的财政资源是有限的，这种资源的局限性也是环境政策执行失灵一个重要原因。

3 缓和地方政府职能冲突的对策

3.1 加强环境保护立法与执法

重视环境保护立法，坚持可持续发展战略，明确将环境保护纳入国民经济和社会发展计划，注重污染治理与生态保护并举。 同时发挥执法权力，强化执法管理,在加强地方环保立法的同时，强化环保执法监督。环保部门制定普查、抽查相结合的环境监督管理机制，调动社会资源，通过群众举报、限期治理、行政处罚等手段依法管理，对环境违法行为进行严肃查处。

3.2 明确政府职能定位

首先，政府作为公共权力的行使者和政策措施的制定者，决定了它是完善市场体系、规范市场行为、克服市场缺陷、保证市场有序竞争的中坚力量，同时政府对转变发展方式、追求绿色发展具有巨大的导向作用和广泛的重要影响。[2]其次，提高环保部门的地位也是转变政府职能，缓和政府经济、环保职能冲突的重要措施。地方环保部门由地方政府决定其人事任免和财政拨付的体制造成了面对违法排污企业时受到太多干扰，显得力不从心。应当提高环保部门的地位，甚至将其从地方政府独立出来，直接由上一级环保部门垂直领导，将地方政府的干预因素排除在外，真正发挥环保部门的职能。[3]

3.3 规范政府职能运行

在体制上实现环保部门的垂直领导， 实现独立的执法监管地位，有效地解决环境问题，避免地方政府干预过多；政府在治理环境工作中不仅要抓重点，而且要建立长期有效的监督制度；进一步明确政府职能，健全和强化环境管理体系，加强部门合作，提高政府政策的一致性、协调性和预见性，避免重复执法，减少利益冲突，提高环境工作效率和服务质量。[4]

3.4 建立绿色GDP 评价体系

在核算经济增长指标体系中，应加入对生态环境保持情况及资源利用情况的核算，逐步替代现行的GDP 核算体系，使经济增长过程中的资源环境代价可以正确衡量，成为评价地方政府经济业绩的指标体系。这样的体系就是绿色GDP 评价体系。要完善绿色GDP 评价体系，必须注重抓好以下几方面工作： 首先是搭建统一的工作平台。 绿色GDP 评价体系的核算技术复杂， 需要在国家层面上协调多个部门、多个学科配合实施。 其次是确定绿色GDP 评价指标。 建立绿色GDP 核算体系，要确定科学的评价指标。 评价指标可以包括反映自然资源的统计指标、反映生态环境的统计指标以及反映环境污染的统计指标等部分。最后，在完成平台搭建及指标确定步骤后，可以率先在一些地区开展绿色GDP 核算试点工作， 检验绿色GDP 核算理论的可行性，并为全国绿色GDP 核算体系积累人才、资料和经验。

3.5 制定切实可行的公众参与模式

一套完善的公众参与过程，应该包含问题发现、决策制定、政策实施三个阶段。 发现问题过程中的公众参与可以通过问卷调查、市长信箱等形式进行；决策制定过程中可以通过政府公告、问卷调查、听证会、政策规定等形式进行；政策实施过程可以通过现场实地观察、问卷调查等形式进行。 公众参与过程中，参与对象的选定是极其重要的环节，参与对象的选定可以有三种形式：一是将所有相关公众资料输入数据库，由软件随机抽取；二是吸纳主动参与的民众；三是邀请精通专业的学者、行业人员。 选定对象时应以第一种形式为主，第二、三种为辅。

［1］环境保护宣传教育司.更加重视环保在转变发展方式中的作用[J].环境教育,2011,9.

［2］余茜.环境群体性事件的成因及应对之策：基于政府回应性视域[J].成都行政学院学报,2012,6.

［3］竺乾威.地方政府决策与公众参与：以怒江大坝建设为例[J].江苏行政学院学报,2007,4.

［4］朱丽献.试析地方政府在环境保护中行为适当的原因[J].甘肃农业,2005,2.