评析法官员额制

乔宝川 赵先要

摘要：面对我国不断加剧的利益冲突，让法院现有的司法工作面临着严峻的挑战。为推进和实现法官职业化建设，法官员额制成为了重要的突破口。其主要目的是建设正规化、职业化、精英化的法官队伍，以为社会公平正义的实现而提供人才保障。因此，本论文主要是以提升法官选任条件、分流管理，以及完善其职业保障与惩戒机制等来消除司法中公信力低和司法权威缺失等弊端问题。

关键词：员额制；分类分流；职业保障；惩戒机制

一、对法官员额制的认识

法官作为司法活动中的主体，而法官额员制却是为完善人员分类管理和优化人力资源配置，成为了司法改革的重要突破口，其只要目的是建设正规化、职业化、精英化的法官队伍。

（一）法官员额制是推进司法改革的基础

法官员额制的实施，不但体现了司法改革对人权的关注，还同司法机关组织内部理上的“去行政化”和构造外部组织上的“去地方化”一同组成了我国司法改革的整个价值取向。对加强法官职业文化建设，强化法官职业保障，推进法院人员分类管理，提升法官待遇等具有重要意义，为我国整体司法改革起着推进性的基础作用。其职业素质是决定裁判结果品质的关键所在。

法官员额制可提高法官任职门槛，通过复杂与竞争化的任职程序，以及所提高的待遇保障，将法官职业与普通公务员明显区分开来，其职业外在的吸引力也将进一步提升，同时有利于法院等司法机关招揽更多的法律人才和重塑社会公众对于司法的信心。

（二）法官员额制对于保证法官职业的纯粹性具有重要作用

法官职业的纯粹性主要在于法官的遴选条件是否严格，较为宽泛和模糊的遴选标准是不能保证其的专业素质，同时，法官与审判辅助人员及行政人员之间也很难形成合理有效的分工合作的运行机制。

法官额员制度的的建立，不仅看突出法官在法院中的核心地位，还能弱化法院内部的行政科层制。另外，对现还存在的从事司法行政和研究等工作的部分法官，其法官员额制对解决这一问题是再好不过了。此外，法官员额制的实行，可保证将审判权交予专业能力显著、品行正直的优秀法官，在加上相应的法官助理的辅助，可让其更专注于审判工作，在提高案件审理质量的同时，也大大提高了司法的效率。

（三）法官员额制对法官审判工作量的匹配具有重要意义

无论是案多人少还是人多案少的情况，都将影响到司法权的正常运作。特别是在目前，我国许多地方都存在案多人少的问题，法官员额比例怎样确定成为了最为关键的一步。确定法官员额比例，在保证正常发挥审判功能的前提下，兼顾案件数量、司法辖区内的经济发展、人口密度，以及法院审级智能和审批辅助人员的配置等因素的影响，甚至还要兼顾当地的历史遗留和风俗习惯，因为这些因素都可能会影响着法院配置法官的数量。因此，法官员额制在宏观上还意味着对司法资源的合理配置，这可以说是法官员额制的又一层重要意义。

二、员额制实现所面对的难点和问题

（一）如何确定法官员额

现推行法官员额所面对首个问题就是如何确定法官数量的操作标准。从国际角度看：因为各国在司法制度、诉讼体制与法治水平各不一样，所以法官在总人口中所占的比例也各不相同。比如法国法国所占本国人口数量的比例为：1：12350，德国为1：4500，瑞士为1：5600，奥地利为1：4700，日本为1：57900。而我国現有法官人数为19.5万人，依据我国第六次人口普查的总人口数量13.7亿人，我国法官所占人口比例越为1：7028.

与各国相比，我国的法官数量也不算多，但可以看出我国地域之间的法治发展水平并不是均衡的，各区域间的经济发展状况也不相同，各法院的人员情况、案件数量、办理单个案件的劳动量也各有不同，另外，再加上我国社会“屈死不告状”、“无讼是求”等传统观念的影响，以及现法院存在的行政化、地方化管理等因素的制约，导致部分案件被排除在法院之外，我过法官人均所手里的案件数量与别国相比较来说还是较少的。

在上海，对于司法改革方案中虽提出了法官所占比例为33%，但这一比例是如何测试出来的并没有公开说明，导致产生看诸多质疑。应当看出，这并不是一个绝对性的固定比例。但应强调的是，大幅度的减少法官的总体数量，是推进各项改革的基础所在。那么在“顶层设计”中保留多少法官才是合适的？这个比例如何确定？

（二）如何确定法官选任的标准

最近几年，虽然同一的司法考试和大规模的法学教育部分地解决了法官职业的专业性问题，新的年轻法官的法律专业能力也得到了提高，但在办案的经营方面，与经营丰富的老法官想比还是有所欠缺。我国现法院的审判人员的职业总体水平还不是很好，因此，在人员比例确定之后，对法官如何进行遴选以成为法官员额制改革的关键所在。

（三）法官员额大规模缩减后，如何解决“案多人少”的矛盾

在法官员额制实行后，法官的人数必然会有所下降。此刻，在相对教师的法官是否能够公证和高效地处理好短期内集聚的大量案件，这这关乎司法审判工作能否得以正常运行的总局。其实，案多人少的问题并不一个普遍存在的问题，而是缺乏客观标准的经验感受的问题，许多地区其实并不存在这一问题，就是部分地区存在这一现象，也是因很复杂的原因所造成的。

研究证明，案多人少还有以下等几方面的原因：一、法院的审判资源配置不均衡，内部拥有法官职称的人员从事非审判工作的比例过高，即便从事审判和执行工作的法官，因为缺少事物助理，事必躬亲，也没办法将所有精力专心置于审判事务上去；二、法院工作机制日益行政化的倾向，使得约20%的案件必须层层汇报和审判；三、案件审理程序还有待进一步改进，二审和再审程序事实审和法律审不分，法院裁判的既判力不足等等。

所以，需要员额制与其他改革措施配套进行，绝不可因直观感觉上的这以问题而阻碍法官的遴选。即便法官整体人数有所减少，但如保留下来的法官都是优秀的，再加以辅之和充足合格的法官助理，并用大幅度增加法官薪酬等的方式来激励优秀法官的潜能，完全可以有效地解决这以问题。

（四）如何分流法院内部的其他人员

法官员额制一定会导致法院内部人员分流，此分流会产生两个变动，一是原审判的一线人员的身份会发生变化，二是原司法行政等部门的人员会有所流动。即便从法院内部来讲，法官员额制也应是双赢的，司法改革不能成为零和游戏，不能使内部一部分人获利而另一部分人成为法官员额制践行的牺牲品，法官员额制的践行应兼顾法官与综合部门人员的利益。

（五）如何调动法官助理的积极性

当然，如何电动法官助理的办案的积极性，这必定是一个非常敏感而又现实的问题，特别是以前是法官身份而现以成为法官助理的这部分人。毫无疑问，这部分人以成为员额制改革的“弱势群体”，他们所从事的工作在改革前和改革后并没有什么区别，但其“名分”以发生截然不同的变化。所以，如何调动这些人的工作积极性也是法官员额践行中必须解决与不可回避的问题。

三、实行法官员额制的路径建议

（一）实行法官员额制的基本原则

目前，大部分笔者认为，在司法改革中，对于法官员额制的实施，应遵循稳中求进的基本原则，在对规则进行制定和法官比例的确定，以及完成时间等各方面上，不能实行“一刀切”，应根据实际的情况来合理的确定。

首先，要考虑到不同层级法院法官员额比例的差异性。对于最高和高级人民法院的配比应小一些，而对于广大中、基层人民法院的配比应适当高一些。其次，根据不同地区区域之间法院法官审理案件的工作量来进行一定的区别，在经济发达和交通与信息发展水平高的地区，其办理案件的效率也高，对于经济水平与物质条件相对落后的中西部地区，在审理案件的效率同时也相对较低。因此，应根据不同地区的实际情形对法官员额比例进行相应的调整，做到因地制宜，合理配置。

另外，还应采取新人新政策、老人老政策的办法，做到尊重历史和现实，保持稳定的人心，做到工作不断。对以通过省高院审核批准、同级人大常委会任命且具有法官等级的法官，应继续维护其法官身份，对新选任的则应实行新的办法，经省法官遴选委员会公开选拔、慎重考察和提名后由同级人大常委会任命。

（二）确定法官员额比例及其人数标准

目前，对这一标准的确立还存在许多的问题，比如具体应该由哪一级法院来明确法官的员额比例？案件的数量、地区的经济发展水平等因素对法官员额会产生怎样的影响？对于地区差异和审级差异该如何去平衡？笔者认为应该由最高人民法院确定全国法院各类人员的员额比例总体幅度，包含法官员额比例的上限和下限，然后由各省高院将本地情况在最高院确定的总体比例幅度内，再具体确定辖区各级法院的员额比例。

在具体操作上，辖区案件数量、类型可以根据既往收案情况估算；法官的工作量我们可以考虑人均结案数量、平均结案时间、案件难易程度和审判程序等因素，从近年中选定一个基准年来测算。省高院可以让辖区的法院依据这种模式计算出具体的法官员额，然后在结合当地的经济发展水平，调研年均收案数量的变化情况，对于年诉讼案件的增长态势进行合理测算。同时，不能忽视辖区面积、人口密度、法院级别设置等实际因素对确定法官员额比例的影响，尽可能地对其予以量化。最后，整合上述审判工作量的计算方法，综合得出一个科学、合理的定额比例。

（三）要制定合理的法官选任标准

实施法官员额制度的本质，即实现现有法官队伍的精英化、职业化重组，在削减法官数量的同时，确保法官队伍的质量，把真正具备高素质的优秀法官遴选到定额法官的行列中来，以保证审判工作的优质、高效。

1.明确法官选任机构。最高院于2014年发布的《人民法院第四个五年纲要（2014-2018）》（简称“四五改革纲要”），指出“在省一级设立法官遴选委员会。完善法官选任制度、法官晋升机制，建立以法官为中心的法院人员管理制度。”

那么法官遴选委员会究竟该如何组建？笔者认为，不能由省一级高级法院来牵头组建，因为这样容易导致上下级法院形成行政管理机制，应该由省委或省级人大常委会牵头组建，由不同背景、不同职业的人组成，人数以15人为宜，其中应该包括5名资深法官、3名组织人事部门人员、2名律师或者法学专家、3名纪检监察人员、2名非法律专业人员。法官遴选委员会的成员应由各个相应的组织进行提名，然后由省一级人民代表大会进行选举任命，保证法官遴选工作达到公开、公正、独立、多元的效果。

2.明确法官的遴选条件。各基层法院只有在初任法官人数不足时才可以提名初任法官资格，其他三级法院只有在法官人数不足时才可以从基层或者下一级法官中进行遴选。基层法院所提名的初任法官必须是从事法律工作满5年，业务精湛，没有违法违纪情况，取得法律职业资格的人员。

（四）同步推进法院人员分类管理制度

实行法官员额制度后，法官的人数必然要有所减少，必须同步完善法院人员的分类管理制度。

1.对法官做分类管理，可以将擅长交通肇事类案件审判的法官集中成立交通肇事案件合议庭，将擅长婚姻类案件审判的法官组成婚姻案件合议庭等，这样可以合理配置法官资源，促进法官专业化，从而大幅提升办案效率。

2.法院行政人员、法官助理和书记员进行分类管理。建议为每位法官配备一名书记员及两名法官助理，辅助法官的专业性审判工作。这样使法官从繁琐的行政性工作中得以解脱，公正司法、提高司法效率。

3.对执行人员进行分类管理。法院的核心工作一是审判，另外一个就是执行。在实行法官员额制度以后，一般性执行工作肯定不会由法官直接来做，应该根据各个法院的执行案件数量成立专门的执行工作团队。

（五）完善法官的监督和退出机制

1.建立案件追責和工作监察制度。在强化对法官职业保护的基础之上，对事实认定明显错误、非认识性的适用法律错误案件、明确违背法律程序的错案和存在重大瑕疵的案件，经专门的法官评查惩戒委员会讨论决定后依照规定问责，并计入法官考评档案，扣分。纪检监察部门对法官作风问题进行考察，一年分年中、年末进行两次统计，对于出现作风问题被查实的法官当按照《法官法》等有关规定进行处理，对于出现违法违纪构成犯罪的要移交检察部门。

2.实行法官退出机制。对于出现下列几种情况的法官应该由所在法院的法官惩戒委员会报省级有关法官提名部门审批后，向本级人大提名取消其法官任职资格：（1）出现错案的法官涉嫌构成严重违纪违法的；（2）连续两年考核不合格的法官；（3）接受当事人吃请、贿赂等违纪情况的；（4）辞职或者已经退休的法官；（5）其他不适宜担任法官的情形。

3.对法官审判业务进行必要的、适度的监督。进一步完善和规范司法公开，以公开促公正、以公开提质效。同时，在审判管理上应当进一步加强案件的节点监督、审限提醒、督促办理，不仅可以促使法官提高审判质效，而且自然形成对法官审判业务上必要的监督

（六）完善法官职业保障制度

加强法官职业化建设建立健全法官职业保障体系和运行机制，全面落实法律所赋予法官的职业权力和职业地位，以严格的法定性维护法官身份的稳定性，增强法官职业的责任感。

1.落实以法官等级确定工资待遇的标准。按照最高院《关于审判权运行机制改革试点方案》的文件精神，依据法官的等级核发法官的工资和津贴，并有较大幅度的提高。

2.保障法官独立、中立的地位。为实现“让审理者裁判、由裁判者负责”的改革目标，在法官员额制度推行的同时，按照审判权运行机制的相关要求，应取消层层审批、上下级法院汇报等不合理制度，进而从制度设计上，保证法官审理案件的中立性、独立性。

3.落实法官正常晋升机制。除了全面提高法官待遇之外，还要使考核合格符合条件的法官能够正常晋升，提升法官的职业待遇和尊荣感，稳定法官队伍。

（七）建立法官专司审判的专职工作制度

目前，全国各级法院的法官中，从院长到助理审判员，除正常的审判工作之外，都存在不同程度上的非审判事务和管理性工作，尤其是作为院长、庭长的“领导类”法官，会受到来自地方党委政府、上级法院等方方面面的非审判的管理性事务，开展的各项与审判工作有一定牵连的专题活动（譬如教育活动、宣传活动、普法活动等），还有开会、报告、调研、财务管理、招标投标，甚至招商引资等，占去了相当一部分法官的时间和精力，使得这部分法官疲于应付、难以专心办案，因此，在司法改革实行法官员额制的起步阶段，应当尽快建立和形成法官专司审判的工作制度。

结论

总之，建立法官员额制应当立足我国各地法院人员的结构现状，并且要依托科学、严谨、准确、充分的数据分析，同时还要考虑到这一制度的建立所需要的过渡期，保证法院的正常工作不脱节。虽然法官员额制度实施起来有难度、有阻力，并且还需要一个较长的过渡期，但其更有利于优化法院人员结构、更有利于稳定一线办案法官，也为人民法院未来的科学发展留下了足够的空间，注入了更为新鲜的血液。（作者单位：1.广西大学法学院；2.四川大学法学院）

参考文献：

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[2]何帆.法官多少才够用.人民法院报.2013年6月7日，第五版.

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