衡水市桃城区“一提一补”节水机制的形成与应用

□衡水市水务局局长 邢荣利

衡水市桃城区“一提一补”节水机制的形成与应用

□衡水市水务局局长 邢荣利

编者按河北实施地下水超采综合治理，是全省水利改革发展的重点工作，对实现地下水采补平衡，水资源可持续利用，改善城乡水生态环境，促进经济社会可持续发展，具有重大而深远的意义。目前，经过深入调查摸底和多次修改完善，《河北省地下水超采综合治理试点方案（2014年度）》已编制完成并经省政府常务会审议通过，各项前期工作正在有序开展。为了系统报道我省地下水超采综合治理工作，宣传我省的工作思路、主要途径、任务目标、重要举措，追踪各地地下水超采综合治理最新动态，推广各地典型经验和创新举措，本刊从第5期开始，开设“地下水压采传真”专栏，首期推出《衡水市桃城区“一提一补”节水机制的形成与应用》，敬请广大读者关注。

“一提一补”就是“提价+补贴”，“提”就是根据各种水源的重要程度将水价不同幅度地提高，提价多收的资金作为节水调节资金，“补”就是将节水调节基金按用水单位平均补贴。这项节水机制，不仅发挥了水价对用水量的调节作用，而且未增加农户负担；节水效果明显，易于推广，引起了国务院、水利部、省水利厅等各级领导及国内诸多专家学者的广泛关注和高度评价。汪洋副总理在衡水考察时指出：“一提一补”，最后形成用水越多掏钱越多，用水越少掏钱越少，不用水甚至还能得到补贴的机制，这样群众的节水意识就会大大增强，这是一个很好的机制。全国人大常委、全国人大财经委副主任委员、水利部原部长汪恕诚评价：“提补水价”机制，充分利用价格杠杆的作用，与农民群众的利益紧密结合，实现了用水的节奖超罚，操作方法简便易行，是创造出的一种奇迹，是很漂亮的一朵浪花。2009年，“一提一补”机制作为主要经验被收录到《全国节水型社会建设经验集萃》；2013年，“一提一补农业节水机制研究与应用”获得第三届农业节水科技奖。

1.“一提一补”制度简介

1.1 形成背景

衡水市多年平均自产水资源总量为6.13亿m3，人均水资源量148 m3,仅为河北省人均水平的48%，全国人均水平的6.6%；亩均水资源量76 m3/亩，远低于农灌需水量，是河北省乃至全国最严重的缺水地区之一。本世纪初，波及华北地区乃至全国的沙尘暴吹开了节水型社会建设的序幕。2004年，我市桃城区被河北省确定为节水型社会建设试点；2008年10月，又被水利部确定为国家级节水型社会建设试点。针对水资源严重匮乏、地下水严重超采的状况，我们提出了制定一套富有成效的节水制度，完成这一目标的核心任务就是：如何科学、合理、公平的在用水户之间实行节奖超罚制度。历时一年多，经过理论与实践的反复完善和创新，2005年8月，衡水市桃城区首创并在农业用水中实践了“一提一补”机制，围绕节水制度建设走出了一条别具特色的以市场化改革为导向的节水型社会建设之路。

1.2 创新过程

2004年8月：在河沿镇种高村试行了“阶梯水价+微调”灌溉节水制度；主要内容是对全村耕地按每亩规定一个定额，超过定额给予一定的处罚。由于只有罚款没有奖励，制度欠公平，实施很困难。

2004年10月：在河沿镇种高村又试行了“浮动定额”灌溉节水制度；主要内容是先规定每种作物生长各阶段的定额，超过定额给予罚款，节约的给予奖励。该制度较公平但操作很复杂。

2005年1月：在河沿镇种高村又试行了“浮动总量”灌溉节水制度；主要内容是对每亩地规定一个定额，超过定额给予罚款，节约的给予奖励。该制度较公平，操作也相对简化，但罚款兑现很困难。

2005年4月：在邓庄乡北苏村试行了“浮动总量+罚款预备金”灌溉节水制度；主要内容是在实行浮动总量制度之前，先一定幅度地提高水价做为罚款预备金，在制度实施后多退少补。该制度有效地解决了罚款难兑现的问题。

2005年8月：在河沿镇国家庄、盐堤口村试行了“一提一补”灌溉节水制度；该制度主要内容是先提高一定幅度的水价，政府再补贴一定的资金，共同做为节水调节基金，按耕地面积平均补贴。该制度是在总结前面多种制度的基础上创新的一种制度，解决了其他制度在实施过程中出现的一些问题，具有实施简单、操作方便、节水效果好的特点。

2008年10月：在邓庄乡整体推进“一提一补”灌溉节水制度；2010年4月：在麻森乡肖家村试行“一提一补”生活用水管理制度；2012年11月：在养元核桃乳集团和邓庄乡试行了“水权流转”。主要内容是将通过“一提一补”制度节约的水资源有偿转让给工业，工业按“一提一补”制度实施成本进行补偿。目前全区已建成农业灌溉“一提一补”试点42个，生活用水试点3个。

1.3 主要内容

“一提一补”机制包括“提价”和“补贴”两方面。“提价”是将水价提高，发挥市场调节作用，提高幅度依水源重要程度不同而有所不同；“补贴”就是将补贴资金与价格提高部分作为节水调节基金，按承包地面积平均补贴给农民。用水单位是指人口或土地面积。通俗地讲就是一方面提价，一方面补贴，也可以说一方面征收调节基金，一方面补贴。

根据“一提一补”理论的定义可以推算出一种水源的水费公式：

依据上式可以推出下式：

式中：F—某用水户实际用水费用；

j2—提价后的水价；

j1—提价前水价；

x—某用水户用水量；

X平均—区域内平均用水量。

j2×x是用水户预先付的水费，(j2-j1) ×X平均是用水户得到的补贴。

j1×x是用水户在改制前应付的费用，而(j2-j1)×（x-X平均）则是节奖超罚的费用，节奖超罚的基数是X平均，节奖超罚的标准就是(j2-j1)，也就是提价的幅度。

按“一提一补”理论对这个例子有两种解释方法：一是可以理解为单纯提高了价格，在提价的同时给予一定的补贴,这种补贴与提价没有直接关系。二是可以理解为节奖超罚。以平均数为基数，实行节奖超罚，节奖超罚的标准就是提价的幅度。

1.4 主要特点

一是用区域单位平均用水量来代替定额（浮动定额机制）。定额的制订有特殊条件限制，因此定额是特定条件下的产物，其适用具有局限性。用区域平均用水量来代替定额，这种方法剔除了一些客观因素的影响，实用性很强。

二是用区域单位面积平均用水量和耕地面积乘积代替总量分配（浮动总量机制）。总量分配的影响因素很多，不容易控制到位，将区域单位面积平均水量×面积代替总量，不但剔除了各种因素的影响，而且符合实际用水情况，对于用水户来讲更加公平合理。

三是用提高水价作为罚款预备金。节奖超罚是最有效的节水方法，但是节奖超罚的兑现却非常困难，通过提高水价将多收的水费作为罚款预备金，保证了节奖超罚的顺利实施。

四是用“一提一补”代替了节奖超罚。这是最有意义、最具质变的创新，用水价管理解决了水量管理的问题，大大简化了节奖超罚的操作，是高级的节奖超罚机制。

2.主要举措及取得成效

考虑到试点阶段，通过用水户协会实施公平原则，实际操作中政府给予一定补贴资金，形成政府引导的鼓励型节水制度。在农业用水管理中试行的“一提一补”制度是：深层地下水大幅度提价，每立方米由0.35元提高到0.5元，浅层地下水小幅度提价，每立方米由0.2元提高到0.25元，地表水每立方米0.14元价格不变，提价多收的资金由村协会保管，水务局对深层地下水每立方米补贴0.05元，多收的钱和补贴的钱作为节水调节基金，每半年按公示的承包地面积平均发放。在生活用水中试行的“一提一补”制度是：生活用水从每立方米2元提高到6元，提价多收的资金交水务局，水务局对试点村每人每月补贴5元。“一提一补”节水机制的实施与推广收到了良好效果。

一是节水制度促使群众转变用水观念。在试点示范区开展“一提一补”制度建设，通过制度的经济激励作用极大地调动了群众的节水积极性，群众的节水观念有了根本性转变，节水成为自觉、自发的行为。

二是结构调整促进产业结构日趋优化。在农业方面，通过实施“一提一补”节水机制，利用经济手段促使用水户自觉调整种植结构，高耗水作物种植面积得到了一定程度减少，促进了农业产业结构日趋优化。

三是节水效果显著。“一提一补”机制经过几年的实践，取得了显著的节水效果。通过水利部《一提一补制度节水效果研究》课题和实践证明，“一提一补”制度试点村节水率均在20%以上，亩均节水40m3，节电25kW·h，节约资金20元。

3.启示及经验

3.1 在农业用水管理中宜以实际用水平均数来代替水权

在实际应用过程中，水权（或定额）的确定是一个非常难以解决的问题。影响因素很多，如水资源量、用水习惯、产业结构、国家政策、市场因素、土壤、气候等。由于这些因素的不确定性，造成水权的确定很麻烦，即使通过大量工作制定出了详细的总量、定额，在实际工作中由于边界条件的不确定性，也很难成功应用。我们通过多次实践提出了用实际用水平均数做为水权，符合实际情况，也便于群众接受。

3.2 节水最有效的方法是节奖超罚

“全奖”机制是指低于成本价供水或对用水户给予水价补贴，这种机制造成了浪费，不符合市场经济的要求，更不符合建设节约型社会的要求。水价和补贴不能混淆，水价必须反映其成本，补贴不能从水价补贴，要按用水单位补贴，就是按人补或按灌溉面积补。慎用“超罚”机制，阶梯水价就是超罚机制，虽然超罚机制在国内外都有使用，但其缺乏合理性和公平性，节约的效果也不理想。相对来说“节奖超罚”机制节约效果好，公平公正。近些年的探索主要是围绕“节奖超罚”机制而开展的，如何最佳实现“节奖超罚”是研究重点。

3.3 水价管理优于水量管理

我们习惯于水量控制，但实际上水量管理很复杂，很难操作，在过低的水价时谈节水不切实际。在节水工作中，水价管理与水量管理是统一的，是节水管理的两个方面，水价高自然节水，水价低当然就会浪费。节水工作中水价管理相对水量管理更简单。从水量控制到水价控制的转变，这是观念和思路的根本性转变。

3.4 农民相对于节水更重视利益或便利

通过宣传等措施提高农民节水意识，部分农民会重视节水，但要求广大农民都重视节水是不可能的，农民在用水过程中，考虑更多的是其利益和便利，而不是节水。

3.5 节水必须做到公平

每一个制度的核心就是公平性，不公平的制度肯定缺乏科学性和合理性，也很难操作。“一提一补”制度的公平性主要体现在政府、集体、用水者、供水者对制度都比较满意。从现状看，“一提一补”制度明显优于阶梯水价制度。

3.6 节水工作必须考虑用水户层面的水资源配置

在许多情况下，水源都是两种以上，因此在用水户层面进行水资源配置也是节水的重要措施。通过“一提一补”节水机制有效解决了这个问题，实现了水资源的优化配置。

3.7 市场化节水改革是根本途径

党的十八届三中全会提出，市场在资源配置中起决定性作用。“一提一补”制度在节水工作中摒弃了行政化、强制化的观念，提出了政府通过税费(节水调节基金)改革发挥市场在节水工作中的决定性作用，取得了成功。□

2014-05-22