不以GDP 论英雄须淡化GDP

文 李 勇 徐秀红

不以GDP 论英雄须淡化GDP

文 李 勇 徐秀红

GDP，国内生产总值，在中国是一个使用频率相当高的热词。各级政府需要根据GDP变化态势制定经济发展规划，商家需要通过GDP分析来作出投资运营决策，甚至寻常百姓也要根据当地政府GDP的增速来预测物价变动和就业状况。难怪经济学诺贝尔奖获得者萨缪尔森将其认定为20世纪最伟大的发明之一。

我国政府于 1985年建立GDP核算制度，计算方法逐步完善。但自建立之日起，GDP就成了衡量经济发展成果、考核政府官员政绩的主要标准。应该说，改革开放以来，我国经济发展能够取得巨大成就，GDP核算指标在激发政府官员积极性方面起到了重要作用。据统计，1985年和 2012年我国 GDP分别为9016.04亿元和519,322亿元，扣除物价因素，28年增长了 56.6倍。但是，因为在GDP“挂帅”年代里，地方政府片面追求经济增长速度，也引发了较为严重的后果。突出表现在以下几个方面。

第一，GDP政绩考核体系没有考虑到人类经济活动带来的环境污染、自然资源退化、教育质量低下、人口数量失控和管理不善等因素引起的经济损失成本。地方政府单纯追求GDP规模和增长率，而忽略了环境保护，致使生态环境成为政绩比赛的牺牲品。

第二，GDP政绩考核体系不能反映收入分配是否合理、社会福利改善情况和人民生活水平的变化，导致地方政府在发展经济过程中存在“重建设，轻监管”的现象。其后果就是，层次较低的产品充斥市场，假冒伪劣、过度包装等损害市场秩序而增加GDP的现象屡禁不止；城镇化率持续走高，而城乡差别仍然较大，基尼系数十多年超国际警戒线。

第三，GDP政绩考核体系不能对地方政府依法行政的情况进行反映和监督，致使一些地方政府违背经济规律办事，过度干预市场经济，甚至公然造假。地区GDP增速高于全国、地区GDP总量大于全国的现象在近十年经常出现。

第四，GDP政绩考核体系促使部分地方政府在发展经济过程中，存在“重工轻农”的现象。地方政府靠工业和服务业的巨大投资提升GDP，致使全国多数省市第一产业所占比重已滑至危险境地，国家粮食安全堪忧。

第五，GDP政绩考核体系容易导致地方政府在发展经济时过度透支未来。随着政府性债务的神秘面纱逐渐被揭开，我们清楚地看到，一些地方政府在发展经济过程中严重依赖举债。现任领导只管借不管还，其实际上是在透支未来经济发展的空间。

产生以上问题的原因，部分是GDP自身的局限性使然，但在更大程度上缘于地方政府在GDP这个“指挥棒”的指引下的“自利性”行为。GDP规模和增速的良好表现会为政府官员职位升迁铺平坦途，这是我们惯常的理解。但不可否认的是，现行财政分配体制也在一定程度上使得这种“自利性”变得情有可原。2006年我国停止征收农业税以后，地方政府发展第一产业的积极性明显降低，而是更加热衷于争夺增值潜力大而财政收入增长强劲的工业和服务业项目。

既然GDP会引致如此多的问题，那么，可否放弃这个指标呢？答案是否定的。我们不能因噎废食。GDP就好像灯塔一样，为我们的经济发展指引方向。萨缪尔森早在70多年前就感叹：没有像国内生产总值这样的总量指标，政策制定者就会陷入杂乱无章的数字海洋而不知所措。

治理GDP政绩考核体系产生的乱象较为一致的观点是，通过完善考核指标来弥补经济GDP的局限性。“绿色GDP”主张从现行GDP中扣除环境资源成本和对环境资源的保护服务费用；“民生GDP”强调经济增长要追求更高的就业率、更实惠的福利和更完善的社会保障，加大民生支出；“法治GDP”建议在现行的经济指标、社会指标、人文指标和环境指标等基础之上再增加一个法治指标，让依法行政成为政府的理性选择。

各级政府积极吸取理论研究成果，创新政绩考核方式方法。2003年，浙江湖州市率先调整考核指标，强化经济社会协调发展、群众生产生活条件改善等15个方面的考核；自2004年开始，国家环保局和国家统计局在北京、天津等10省市进行试点，建立了中国绿色GDP核算体系，并于2006年发表了第一份核算研究报告；2005年，青岛将平衡计分卡引入机关建设，使政府绩效管理的理念和技术进一步与世界前沿接轨；其后，北京、江苏、广东等省市也都进行政绩考核改革，努力提升人民幸福指数。

地方政府创新针对官员的政绩考核方式，虽然各具特色，但“淡化GDP”却是各地试点的共识。党中央、国务院肯定各地的实践和做法，党的十六大以来，采取各种措施，致力于完善政绩考核机制。2006年发布的“十一五”规划首次设立环境和民生等约束性指标；2011年发布的“十二五”规划提出省级单位淡化GDP指标，加强能源资源消耗和居民收入的考核，市县按照主体功能定位去考核。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，旗帜鲜明地提出纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况；其后，中央组织部专门印发通知，规定今后各类考核考察不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名，中央有关部门不能单纯依此衡量各省（自治区、直辖市）的发展成效，地方各级党委、政府不能简单地依此评定下一级领导班子和领导干部的政绩和考核等次，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。可以说，党和政府完成了以淡化GDP为主要内容的政绩考核体系的顶层设计。

但是，制度设计只完成了推进改革顺利进行的第一步，如果要保证其落到实处，笔者以为，提升政策执行力是关键，而配套改革也要同时进行。

第一，建立财力和事权相配的现代财政体制。这需要我们依法确立各级政府的职责和事权，以法律的手段确保财力的分配更加均衡和科学。要改变以往地方政府事权过大而财力相对不足的境况。只有这样，才能发挥中央和地方两个积极性，确保地方政府为民众提供基本公共服务的支付能力。

第二，加强政府审计。当前，政府审计的重点应包括清理政府负债、政府重大投资项目和重大安全事故等方面。政府审计应前置，对重大投资项目相关的环境、资源、技术、经济和社会等问题进行全面分析论证与综合评价；对政府负债和重大安全事故要加强过程审计与离任审计，对违背科学发展的行为责任人要依法追究党纪和国法责任。

第三，加强政府规制建设。在经济性规制领域，政府应有条件地放松规制，在垄断与竞争之间寻求平衡；在社会性规制领域，政府应持续加强规制力度，力求以良好的规制绩效放松气候、经济、能源和其他资源条件的约束。在市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”的指引下，市场主体才能理性地经营，市场也才能真正发挥资源的决定性作用。

令我们备感欣慰的是，新的中央领导集体已在十八届三中全会就全面深化改革进行了部署。只要把各项措施落到实处，各级党委和政府的政绩考核工作一定会有一个新的转变与新的发展。对此，我们有理由相信，并充满期待。

作者：徐秀红系中共天津市委党校经济学教研部主任、教授

（责编/朱艳秋）