国际贸易投资规则发展趋势与中国的应对

□ 王金波

当前,亚太地区事实上已经形成了“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)、“区域全面经济伙伴关系协议”(RCEP)和中日韩自贸区并行的区域合作谈判格局。如何平衡、处理好三者之间的关系,对于中国参与和推动地区一体化进程、维护自身在亚太区域合作中的主体地位至关重要。同时,由TPP、“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”(TTIP)和“服务贸易协定”(TISA)所引领的国际贸易与投资规则的“重构”正在成为影响未来中国发展的新的重大外部因素,牵涉到下一步的经济发展大计、战略走向和在全球经济治理中的定位。

一、亚太区域合作进入新的“框架重构”阶段

自2009年美国重返亚太并将TPP作为亚太经济一体化的主要路径以来,亚太区域合作进入新的“框架重构”阶段。未来一段时期,在亚太区域合作的“竞争性驱动”进程中,TPP、RCEP和中日韩自贸区将会同时存在、并行推进。由TPP引发的东亚/亚太地区秩序变化势必会对中国的东亚一体化战略和以东盟为中心的渐进性区域一体化原则形成新的挑战。亚太地区或将形成“强TPP”和“弱RCEP”并行的新型双框架模式,①王玉主、富景筠：“当前亚太区域合作形势分析”,《亚太经济》,2013年第4期,第3-7,63页。跨太平洋与东亚轨道或许会殊途同归,并最终实现APEC亚太经济一体化的目标。不过,TPP能否成为亚太经济一体化的优选路径,RCEP能否真正形成统一的地区架构,还面临着许多问题和挑战。

作为美国“亚洲再平衡”战略的经济基础,TPP在改变亚太区域合作格局的同时,对中日韩自贸区和RCEP等东亚一体化可能路径也会造成不同程度的影响。TPP是由美国主导的,以原亚太地区四国(新加坡、新西兰、文莱、智利,亦称P4)自由贸易协定为基础的一个高水平、综合性的区域贸易安排。在美国的强力推动和主导下,目前TPP已经完成了19轮谈判,谈判成员也从最初的9个增加到现在的12个。尽管各方还在就农产品市场准入、投资者—国家争端解决机制、劳工标准、环境保护、知识产权、国有企业和政府采购等具体敏感领域(也是美国利益集中领域)中各自利益关注点进行最后磋商,但TPP达成协议只是一个时间和最终标准落实的问题。结合美国正在进行的TTIP和TISA谈判最新进展情况,2014年11月国会中期选举之前完成、或在APEC北京会议期间宣布结束包括日本在内的12个成员间的谈判,或许更符合美国的全球战略需求。毕竟,重塑全球贸易与投资规则、维护其在国际经贸格局中的主导地位,才是美国推进新一轮国际贸易与投资协定谈判的根本利益所在。

与TPP注重标准和规则的制定有所不同,RCEP的合作离不开东亚有效的国际生产分工体系。重构和完善东亚地区生产网络才是RCEP的真正价值所在,而地区统一市场的构建或许更应成为RCEP的最终目标。当前,全球制造业尤其是先进制造业已从单一产品的竞争演化为产业链之间的竞争；①Bernard,A.B.,S.J.Redding and P.K.Schott,“Comparative Advantage and Heterogeneous Firms,”Review of Economic Studies,74,2007,pp.31-66.国际贸易也从传统的基于比较优势的产业间贸易转变为基于竞争优势的产业内贸易。在东亚区域国际社会化、生产国际化的进程中,由跨国公司主导的地区性生产网络正在成为整合东亚市场、改变区域治理结构的关键性变量。②张云：“国际社会理论下的区域治理模式研究：东南亚的视角”,《当代亚太》,2013年第2期,第50-76页。如果RCEP能在“10+1”的基础上对现有东亚生产网络予以扩展、深化,促进RCEP成员进一步融入全球和区域供应链,将会为东亚经济的内生发展提供新的动力。东亚国家可以借助RCEP的贸易自由化和投资便利化措施,按竞争优势和区位条件重新调整其在亚太地区的产业布局与生产网络,以巩固这一地区的产业优势。

不过,面对TPP的挑战,要想把RCEP作为东亚一体化的主要路径还需要中日韩三国共同推动和支持东盟进行协调与推进。由于东盟目前的经济一体化、贸易自由化水平还很难达到RCEP的目标(表1),因此如果中日韩自贸区能把TPP的高标准、宽覆盖与RCEP的渐进性和包容性相结合,不仅会对RCEP形成助推作用,也会为东亚一体化进程提供内在动力和坚实基础。同样,如果东盟能在现有东盟自由贸易区和东盟经济共同体后续谈判基础上,先行就RCEP议题和市场开放程度达成某种共识,将会大大减少东盟推进RCEP进程的内部阻力。换言之,RCEP前景如何,关键还是要看中日两国的战略协调和东盟自身共同体的建设。客观而言,在当前中日关系高度不稳定的条件下,以产业链的“纵向”合作和共同利益为基础的东亚合作很难保证东亚经济一体化建设能够在中日韩自贸区和RCEP的路径上顺利前行。这就要求RCEP成员从谈判初始阶段就要超越传统的“攻守谈判”模式,尽量避免“TPP一家独大,RCEP无疾而终”局面的出现。①贺平、沈陈：“RCEP与中国的亚太FTA战略”,《国际问题研究》,2013年第3期,第48-61页。事实上,在东盟共同体建设和RCEP框架协议无法如期达成的情况下,不排除东盟成员中泰国和菲律宾加入TPP的可能性,也无法排除东盟转而寻求与美国或欧盟直接签署双边自由贸易协定的可能性。这或许意味着东盟本身才是决定亚太区域合作双框架或双轨运行模式的“短板”。②王玉主：“RCEP倡议与东盟中心地位”,《国际问题研究》,2013年第5期,第46-59页。

表1 东盟各国在5个“10+1”FTA中的贸易自由化水平(%)

目前,TPP、RCEP和中日韩自贸区谈判仍在进行中,其最终文本和贸易自由化程度还无法确定。但由于TPP从一开始就具有非常明显的排他性和封闭性特征,TPP一旦完成,无论中国是否加入,都将会对中国的现行经济运行机制形成巨大挑战,其中对国有企业的负面影响尤甚。现阶段,中国的经济发展模式决定了“与政府角色密切相关”的国有企业在大宗贸易和(海外)投资领域的主体地位,并被认为是“中国国家竞争力的主要来源”。③崔洪建：“欧美TTIP：由来、目标与影响”,《国际问题研究》,2013年第5期,第60-72页。为此,TPP有意通过“边境内措施”和竞争中立规则的多边化来规范政府和企业行为。①唐宜红、姚曦：“竞争中立：国际市场新规则”,《国际贸易》,2013年第3期,第54-59页。TPP条款中,如要求“取消补贴、取消国有企业特惠融资措施、撤销政府采购的优惠偏好、国有企业的投资及贸易地位”等,都将会对中国的国有企业和海外投资行为提出新的挑战；对中国国内重点产业和现行经济运行机制也会形成巨大的、潜在的系统性效应。

同样,在中日韩自贸区和RCEP谈判中,TPP发达成员在规则和标准制定方面的战略诉求也会对中国造成实质性的开放压力。服务贸易和投资是TPP、RCEP发达成员的利益集中领域,相比中国拥有更多的共同利益。在中日韩自贸区谈判中,日韩双方就曾明确提出将准入前国民待遇、负面清单等纳入中日韩FTA协定服务贸易和投资章节,涉及服务、投资和高端制造等日韩利益集中或优势领域。而在RCEP谈判中,中国同样要面对日、韩、澳大利亚等TPP发达成员的上述诉求。目前,在亚太地区已经有26个FTA中的投资条款包含准入前国民待遇,并以负面清单的形式提出对不符措施的保留,涉及大部分TPP和RCEP成员。②赵玉敏：“国际投资体系中的准入前国民待遇：从日韩投资国民待遇看国际投资规则的发展趋势”,《国际贸易》,2012年第3期,第48-53页。而在中国已经签署的130个双边投资协定和12个自由贸易协定中均未涉及准入前国民待遇和负面清单问题。在现有的5个“10+1”FTA中,也只有中国-东盟FTA没有给予外资准入前国民待遇。因此,未来中国在TPP、RCEP和中日韩自贸区谈判中或将独自面对服务贸易和投资承诺方式的压力。中国有必要以中日韩自贸区和RCEP谈判为契机,在服务贸易和投资领域做出可控的、高水平的承诺,或许会在随后的亚太/东亚一体化新规则制定中获取战略主动。

二、标准与规则制定成为新一轮国际贸易投资谈判的核心内容

当前,以TPP、TTIP和TISA为代表的新贸易或投资协定正在引领全球贸易投资新规则、新标准和新范式的制定。无论是TPP、TTIP还是TISA或美国《2012年双边投资协定范本》(BIT2012),都倾向于在服务贸易和投资准入上相互提供更加宽泛的国民待遇,并以负面清单形式提出对不符措施的保留。在美国“有顺序的谈判”(sequential negotiation)和欧盟“以双边带动多边”战略的持续推动下,①所谓“有顺序的谈判”是指美国将区域或双边贸易投资规则上升为多边规则的一种谈判策略,与欧盟“以双边带动多边”的思路类似。随着TTIP和TISA谈判的启动,在新一轮国际贸易与投资谈判中,欧美两大经济体在区域和多边体系中的路径渐趋一致。以“准入前国民待遇+负面清单”为核心的第三代贸易与投资规范正在演变成为欧美重塑国际贸易、投资和世界经济格局的战略手段。②北美自由贸易协定(NAFTA)是世界上最先采用“准入前国民待遇+负面清单”模式的区域贸易安排,也是第一个明确提出“投资者—国家争端解决机制”(ISDS)的自由贸易协定。截至目前,全球已有77个国家或地区采用准入前国民待遇和负面清单模式,涉及大部分TPP、TTIP和部分RCEP成员。服务贸易和投资协定随即成为新一轮国际贸易投资谈判和规则制定的核心内容,而WTO多边贸易体制则存在边缘化的风险。

作为国际服务贸易规则的新标杆,TISA除了主张全面给予外资国民待遇外,还将在规则、规范、领域和模式上提出新的更高标准和要求,涉及金融、电信、专业服务、海运、电子商务、信息通讯、国企、政府采购、服务业补贴、自然人移动等领域新贸易规则的制定,涵盖全球服务贸易总量的2/3。③European Commission, “The Trade in Services Agreement(TISA),” http：//trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/june/tradoc_151374.pdf.同样,作为国际投资领域中标准最高的范本,BIT2012不仅涵盖了国际投资协定中所有传统议题(如投资待遇的最低标准、最惠国待遇、征收、转移、代位、损失补偿、投资争端解决等),还纳入了准入前国民待遇、国有企业、劳工、环境、业绩要求等新条款。④U.S.Department of State, “2012 U.S.Model Bilateral Investment Treaty,” http：//www.state.gov/documents/organization/188371.pdf.涉及内容与TPP和TTIP如出一辙,标准和规则均高于目前正在谈判或已签署的其他自由贸易协定,也高于WTO的现行标准。美欧两大经济体正试图通过TPP与TTIP的融合,联手将欧美标准拓展为全球标准,以达到重塑国际贸易和世界经济格局的根本目的。①黄海洲、周诚君：“新形势下对外开放的战略布局”,中国金融四十人论坛课题报告,2013年5月。换言之,美国和欧盟希望借助美欧区域一体化并联合TPP,通过欧美两大经济体法规和标准的统一及其与国际标准的兼容,吸引或迫使其他经济体接受其规则和标准,最终实现重塑世贸体系(WTO)、构建国际经济新秩序的目标。

无疑,由TPP、TTIP、TISA和BIT2012所引领、确立的新标准与新规则将会为新一轮全球贸易谈判提供新的指导性框架,为美国(在一定程度上包括欧洲)在全球规则制定方面继续发挥“统治性”的作用奠定基础。一言以蔽之,TPP和TTIP是美国欲在WTO框架外寻求制定“下一代贸易规则和标准”的平台,是美国寻求创造“跨太平洋”、“跨大西洋”贸易与投资新机遇的重大举措。②陆燕：“美欧加速推动跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定谈判的动因”,《国际贸易》,2013年第7期,第35-40页。借助TPP和TTIP,美国不仅可以重塑全球贸易与投资规则,还可以维护其在全球经济治理中的核心地位和领导者作用。作为现行国际规则和全球治理机制的最大受益者,如何继续主导和引领全球贸易、投资规则的制定,是美国对外经贸战略的核心所在。通过TPP、TTIP和TISA的“选择性”谈判、“外化机制”(externalize)或溢出效应,将双边规则逐渐提升并推广至全球层面,③张平、张晓通：“美欧构建跨大西洋自贸区有关情况及应对”,《国际贸易》,2013年第7期,第41-46页。才是美国“竞争性贸易政策”和“有顺序谈判”的真正含义所在。

表2 世界主要区域贸易安排宏观经济指标(2012年，单位：%)

考虑到欧美两大经济体的规模(约占全球经济总量的45.0%)及其在全球产业链和国际贸易分工体系中的优势地位,TPP和TTIP的高标准和新规则势必会对国际经贸格局产生深远影响,中国作为新兴大国自然无法置身其外。同时考虑到,“TTIP是在中国第一、第二大贸易伙伴(约占中国对外贸易总额的26.6%)之间进行的自由贸易协定谈判”,中国由此成为欧美TTIP谈判的“利益攸关方”。无论是TPP、TTIP还是TISA,其所代表的“自由市场经济+集团化”的理念、国有企业、政府采购、所有制和市场透明度等内容,均与中国密切相关,针对新兴经济体的指向性非常明显,①崔洪建：“欧美TTIP：由来、目标与影响”,第70页。其谈判内容、目标和最终结果都将成为影响未来中国发展的重大外部因素。

由于TPP和TTIP的最终目标是国际规则和标准的统一,其实质是“对外构筑规则和标准壁垒”,直接影响到未来中国在区域和全球治理中的定位,对中国在全球竞争格局和国际贸易分工体系中的上升趋势也会形成明显的抑制作用。有鉴于此,TPP、TTIP或TISA一旦实施,未来中国在区域和全球层面将不得不同时承受美国“两洋战略”的压力,中国和平发展的外部环境和国际形势将更趋复杂。美国“有顺序的谈判”也会加大中国在多边贸易谈判中的难度。如果TPP、TTIP中有关投资、环境、劳工标准、知识产权、竞争中立规则和国有企业条款上升为全球标准,未来中国(国有)企业将面临着全新的国际经营环境,对中国现有的贸易、投资和发展模式都会提出新的挑战。不管是TPP还是TTIP,任何承诺以否定列表或负面清单形式提出对准入前国民待遇的保留,都会给中国的金融、电信、法律服务等敏感部门带来实质性的开放压力,中国新兴产业的发展和技术路径也将面临很大的不确定性。这就必然要求中国要以“更加宽广的视野”对待国际规则和多边、区域体系的发展变化,并采取“最符合自身利益”的应对策略。②王玉主、富景筠：“当前亚太区域合作形势分析”,第7页。作为一个具有全球视野的新兴大国,中国有必要就国际最新规则对我国参与区域、多边体系构造的影响有清楚的认识。未来中国的区域经济合作必须要有“明确的指导原则”和“清晰的战略框架”。唯有如此,才能在未来的区域和全球治理中拥有一席之地,在国际规则的重构中获取必要的话语权。

三、中国的策略选择

目前,在中国的区域合作战略中,已经提上议程的有中韩、中日韩、中澳(大利亚)和RCEP等贸易自由化安排。鉴于中国的经济规模、地缘优势和在全球产业链中的重要位置,不管是TPP还是RCEP,如果没有中国的深度参与,亚太地区任何区域合作机制都无法实现“帕累托最优”(Pareto Optimality)。由于中国在东亚地区已经具备了制度选择能力,①王明国：“国际制度复杂性与东亚一体化进程”,《当代亚太》,2013年第1期,第4-32页。未来东亚一体化的走向将从根本上取决于“中国自身实力的增长和政策选择”。②李扬、黄宁：“东盟四国加入TPP的动因及中国的策略选择”,《当代亚太》,2013年第1期,第101-124页。

中国有必要利用自身的地缘优势和主体经济地位,支持并发挥东盟在东亚合作中协调与推进者的作用,在加快中韩、中澳和中日韩自贸区构建的同时,积极推动RCEP和两岸四地的贸易自由化或制度一体化建设,尽快完成中国的自贸区战略布局,为下一步中国参与更高级别的自贸区谈判创造空间、赢取时间。同时还应结合TPP和TTIP的最新进展,依据国内体制改革和产业发展状况,适时探讨与欧美发达经济体、新兴经济体尤其是金砖国家签订贸易与投资协定的可能性。客观而言,TPP、TTIP和TISA所代表的国际贸易投资新趋势与中国下一步的改革思路和战略取向并不相悖。无论是TPP、TTIP或TISA的高标准都不应成为中国推进自贸区建设、深化区域合作的障碍。

鉴于TPP、TTIP谈判的重点或RCEP整合的难点同样包含在TISA或美国BIT2012框架内。中国有必要以中美、中欧双边投资协定谈判为契机,结合国内改革和产业升级情况,在投资准入、公平竞争、权益保障等中美、中欧分歧集中领域,对准入前国民待遇和负面清单、国有企业、投资者—国家争端解决机制、跨境数据自由流动、金融、税收及补偿标准、知识产权、劳工规则、环境保护等敏感议题做出通盘考虑、整体设计,为中国后续构建前瞻性的地区相互投资秩序创造有利条件。毋庸讳言,中美关系的良性互动和稳定发展是东亚合作顺利前行的基本前提。即使没有TPP或双边投资协定,中美之间也有必要维持一个最低水平以上的合作关系；中美在具体政策层面的基本协调,将为东亚合作提供新的机遇和战略保障；①周方银：“中美新型大国关系的动力、路径与前景”,《当代亚太》,2013年第2期,第4-21页。中美在传统、非传统或功能性领域的地区性国际合作或许会为中美构建新型大国关系赋予新的内涵。

中国需要在正确认识、客观评估TPP、TTIP和TISA的同时,更多着眼于实现国内经济的可持续增长,着力于中国经济影响力向战略影响力的转换。长远来看,国家内生发展机制的建设才是中国直面TPP、TTIP挑战的根本之策,也是中国推动东亚一体化进程的关键。中美在亚太地区的博弈将是一个长期过程,让周边国家从心理和行为上逐渐适应、认可并接受中国崛起大国的地位也需要时间。东亚合作,欲速则不达。深化东亚合作并不意味着要放弃多边框架下的贸易自由化进程。

随着中国经济和海外权益的增长,未来一段时期,中国对外部市场和资源的需求将更为迫切。同时,各国围绕市场、能源资源安全、气候变迁、标准与规则制定等全球性问题的博弈也将更趋激烈；发达国家试图通过更加严格的减排规则和技术标准,为全球经济和战略性新兴产业制定新的游戏规则,以提高发展中国家或新兴经济体的进入成本。②龚雄军：“新时期我国对外开放面临的新形势和新挑战”,《国际贸易》,2012年第1期,第8-12页。中国因此需要重新评估准入前国民待遇和完全准入后国民待遇所带来的潜在的战略收益。在此期间,中国有必要以区域贸易谈判为契机,在重新构建地区相互投资秩序和统一架构的同时,积极参与并推动制定更加开放的区域或多边投资规则,“以确保未来中国经济发展的全球空间和海外投资安全”。③王金波：“中日韩自贸区：三年内难修正果”,《经济》,2012年第4期。统计显示,截至2012年末,中国对外直接投资存量已达5319.4亿美元,涉及179个国家(地区)的2.2万家境外企业,成为仅次于美国和日本的世界第三大资本输出国。中华人民共和国商务部、国家统计局、国家外汇管理局：《2012年度中国对外直接投资统计公报》,中国统计出版社,第3页、31页。为此,中国需要从战略高度,结合新一轮国际贸易谈判和区域贸易协定的最新发展趋势,在世界经济规则重构过程中提出既基于现实能力、又着眼于未来制高点的战略与行动方案,以增强我国在区域和全球治理中的规则制定能力,提高我国在全球标准制定和亚太区域合作框架重构中的话语权。

从务实角度,不妨以中韩、中澳、两岸四地的区域贸易安排为突破口,小范围内先行推动部分领域的高标准开放。技术上可以通过对“相关投资”进行定义的方式严格享受准入前国民待遇的条件和范围。①潘悦：“推进中国国际投资合作的新思考”,《国际贸易》,2013年第6期,第4-10页。还可以在上海自由贸易试验区负面清单的基础上,借鉴欧美在“国家安全审查”和“关键基础设施保护”等不符措施方面的经验,进一步开展准入前国民待遇与“非禁即入”的试点。同时还可以根据中美、中欧双边投资协定谈判进展情况,适时探讨在两岸或两岸四地贸易安排中率先尝试以不符措施形式提出对完全准入后国民待遇的保留。②目前,中国已经同意以准入前国民待遇和负面清单为基础,加速中美双边投资协定实质性谈判,同时积极推进中欧双边投资协定谈判。理性处理准入前国民待遇和负面清单问题,将有助于中国有效提高国家内部治理水平和外部环境风险防控能力。由于两岸四地已经签有《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)、《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA),未来一段时期,服务贸易和投资领域合作将是两岸四地经贸关系的重要增长点。鉴于台湾与香港地区正在WTO框架下参与TISA谈判,加快两岸四地的贸易一体化建设或许会为两岸四地以“共同市场”名义参与亚太区域合作创造新的条件、奠定新的基础。