沿海滩涂管理问题研究＊

赵 骞

（国家海洋局海洋发展战略研究所 北京 100860）

沿海滩涂是一种重要的空间资源，我国沿海滩涂面积广大。当前，我国沿海滩涂的开发利用 （尤其是滩涂围垦）强度不断增加，开发管理秩序存在一定程度的混乱，不利于滩涂资源的合理利用。依据我国现行法律，还很难确定沿海滩涂应当属于土地还是海域，亟待明确滩涂的法律性质及其具体范围，以便适用或建立相应的法律制度。

1 我国沿海滩涂管理现状

沿海滩涂是海岸带的重要组成部分，也是当前及今后沿海开发的重点区域。但实践中，我国沿海滩涂管理主要模式为部门管理，至少涉及6个部门，职能存在交叉，权责不清。

表1 沿海滩涂管理的国务院相关职能部门

上述管理体制从中央职能管理的角度对沿海滩涂管理的梳理。中央职权部门对滩涂范围认识有所不同，职能也存在交叉，滩涂管理存在困境。

地方管理中，以各省政务网站统计数据分析 （表2），滩涂管理机构主要为3类：一是水利部门负责滩涂管理；二是农业管理部门负责滩涂管理；三是海洋部门与水利部门双重管理。滩涂机构的管理职能主要为调查评价滩涂资源，编制滩涂发展战略和规划，指导滩涂资源的开发利用。滩涂作为一种空间资源，对其开发利用应符合严格的程序和要求。从以往管理实践分析，由于各地滩涂资源的数量、分布和用途不同，各地对滩涂的开发管理也不尽相同，但都服务于地方经济发展的需要，更偏向于地方政策。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国海域使用管理法》分别对征收耕地、土地和围填海面积作出了规定，土地征收的面积规定较围填海更为严格，不能单纯地以经济发展为目的，以围填沿海滩涂的形式以实现土地面积的增加及土地用途的转变。

表2 我国沿海11个省、市、自治区的滩涂管理机构［1］

续表

在滩涂管理上，中央和地方均存在职能交叉，权责不清，滩涂的综合开发管理和可持续高效利用存在困境。造成这些问题的一个重要原因是，我国现行法律没有明确滩涂的法律性质及其具体的地理范围，在适用法律上存在冲突。

2 滩涂管理适用法律的冲突及其影响

我国现行法律法规对滩涂开发管理的相关规定不一致，导致滩涂法律性质不明，这尤其表现在滩涂应属于土地还是海域的争论中。

2.1 认为滩涂应归属于土地的主要理由

一种意见认为滩涂应当属于土地，应适用我国土地管理的相关法律法规［2］。该观点认为，我国 《海域使用管理》第3条的规定，海域属于国家所有，但我国宪法和其他法律规定滩涂还可以归集体所有。《宪法》第9条、《民法通则》第74条和 《物权法》第48条均明确规定了滩涂存在国家和集体所有两种形式，滩涂应归属于土地。

2.2 认为沿海滩涂应当属于海域的主要理由

另一种意见认为，海岸线应为平均大潮高潮线，潮上带滩涂、湖滩、河滩可按照有关规定，纳入有关部门的管理，但潮间带滩涂，亦即高潮线以下的滩涂应纳入海域统一管理［1］。

在传统民法上，潮间带滩涂属于海洋的一部分而不属于土地。现行法律规定中，我国有关法律法规将 “滩涂”与 “土地”并列，滩涂并未被包含在土地范围之内；相反滩涂和土地是两种各自独立的资源类型。《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国军事设施保护法》等法律均将 “滩涂”与 “土地”并列。实践管理中，以平均大潮高潮线作为海岸线的国家大多将潮间带滩涂归属于海域。

2.3 沿海滩涂属于土地或海域的不同法律效果

这两种意见有着各自的主张，根源在于没有一个确定的法律依据。国务院法制办公室对《关于请明确 “海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函》的复函 （国法函 〔2002〕142号）认为，“依照现行法律规定， ‘滩涂’属于土地；‘滩涂’与 ‘海域’的划分，关键在于 ‘海岸线’的划定，属于法律执行中的具体问题。鉴于海洋局是国土资源部管理的国家局，建议国土部会同国家海洋局进行充分论证后拿出划定方案，必要时报国务院批准后实施”。因此，国务院法制办的复函仍然没有解决实质性的问题。

滩涂归属于海域还是土地会产生不同的法律效果。从法律效果的角度来考察滩涂的定性，能够让人一目了然的清晰不同定性带来的差异。滩涂属于土地还是海域会在权利主体、权利性质、用途、登记部门和管理部门等方面存在差异。

3 沿海滩涂应定性为海域

客观分析，我国在对滩涂的性质的立法上是矛盾的。但该项争议并不能根据后法优于前法，特别法优于普通法的原理来解决的。我国滩涂管理的实践中，也存在着管理部门多，职能交叉的问题。因而，综合开发利用滩涂资源应从我国的实际需要和整体利益来解决问题。从这一角度看，沿海滩涂定性为海域更有利于自然资源的开发利用和管理，更有利于海洋生态环境保护，并与我国的部分管理实践是相符合的。

3.1 在自然属性上沿海滩涂与海洋密不可分

滩涂为最高高潮线至最低低潮线的地带。滩涂的范围应包括潮上带、潮间带和潮下带。就滩涂的地理位置而言，处于海洋与陆地的相互作用的过渡地带，既有陆地向海洋的扩张，也有海洋对陆地的侵蚀。因此，滩涂所处的地理位置，实际上和海岸带的地理位置有重叠。海岸带包括海水运动对于海岸作用的最上限及其邻近的陆地，以及海水对于潮下带岸坡剖面冲淤变化所影响的范围。由3个基本单元组成：①海岸。平均高潮线上的沿岸陆地部分，通常称潮上带；② 潮间带：介于平均高潮线与平均低潮线之间；③ 水下坡岸。平均低潮线下的浅水部分，一般称潮下带［3］。此外，海岸带还包括河口和港湾。1980年中国在进行首次海岸带调查时，规定调查范围为：由海岸线向陆方向延伸10 km左右，向海至水深10～15 m等深线；在河口地区，向陆延伸至潮区界，向海方向延至浑水线或淡水舌 （图1）。

图1 海岸带及其组成部分

3.2 依据国家标准和行业标准，沿海滩涂应属于海域

关于海岸线规定的国家标准、行业标准一致认为海岸线是平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线 （表3），潮间带和潮下带的滩涂应归属于海域。

表3 关于海岸线的国家标准、行业标准

续表

我国对滩涂的性质上立法是矛盾的，法制办复函表示依照现行法律规定，“滩涂”属于土地；“滩涂”与 “海域”的划分，关键在于 “海岸线”的划定，属于法律执行中的具体问题。现行的行业标准均认为海岸线为平均大潮高潮线，海岸线 （平均大潮高潮线）向海一侧的沿海滩涂被视为海域。

3.3 沿海滩涂纳入海域管理有利于资源环境保护

滩涂归属的实际判断是从现实的国家需要，从国家利益最大化进行考量。海洋主管部门承担规范管辖海域使用秩序的责任，监督陆源污染物排海、海洋生物多样性和海洋生态环境保护，是滩涂开发与治理的主体。海洋主管部门积极推动地方滩涂试点，着手调查摸清滩涂自然和使用情况。波浪、潮汐和海流是作用于滩涂最主要的动力因素，海洋主管部门设有监测站，便于获取海洋，潮汐和波浪的详细资料信息，为滩涂的开发治理和政策的制定提供量化指标。

在海域围填海指标的限制以及国家对农用地转非农用地的严格限制下，建设用地的需求与供给之间顿时出现了很大的缺口，各地政府不约而同地把弥补缺口的希望寄托在滩涂围垦上。对滩涂围垦有时甚至无所顾忌。滩涂历来被认为是土地的后备储蓄资源，滩涂所处的地带往往是经济发达区域，经济开发需要大量的建设用地。对滩涂进行围垦成为滩涂最重要的开发方式，也成为获取大面积的建设用地最有效最直接的方式。将滩涂划归海域，有利于国家滩涂资源的保护，避免地方政府以经济利益为驱动盲目围垦滩涂。

海岸带的形态性质对于开发海洋资源和海涂资源有着极其重要的关系。滩涂实际上包容于海岸带中，这两个部分在其发展过程中是相互联系不可分割的整体。欧美等国家在滩涂的规划和管理上具有国际领先水平，其中海岸带综合管理是比较成熟和先进的管理理念。美国在联邦级别设立国家海洋与大气研究局统管海岸带事务，开展海岸带的综合开发管理，其海洋职能是通过基于生态系统的管理，保护、恢复和管理沿海的海洋资源。

基于国内滩涂使用与支配事实的历史成因，沿海各省主管滩涂开发的部门应逐步过渡到由海洋部门开发管理，实现滩涂资源的保护和滩涂开发管理的持续性。关于滩涂使用许可权，建议采用多项许可证制度，使得海洋部门对滩涂开发利用项目依程序严格审查，同时兼顾其他利益主体的需要，避免对滩涂的生态环境和系统产生不利影响。

［1］孙书贤 .关于海陆管理分界线的探讨［J］.海洋开发与管理，2003，20（5）：15－22.

［2］陈甦，丁慧 .试论滩涂在法律上的性质［J］.辽宁师范大学学报，2000，23（5）：21－23.

［3］冯士筰，李凤岐 .海洋科学导论［M］.北京：高等教育出版社，2010.