中国旅游规划环评对策分析

任丽军 陈彤 赵园园

中国旅游规划环评对策分析

任丽军 陈彤 赵园园

目前我国旅游规划环评尚处于起步阶段，尚未成为规划环评领域的研究或实践热点，旅游规划环评无论在理论研究领域或是实践领域都亟待大规模开展。本文在明确旅游规划类型的基础上，分析了我国旅游规划环评工作的现状和存在的问题，并据此提出相应的对策措施，对旅游规划环评的发展进行反思、总结和展望。

旅游规划；环评；问题；建议

旅游业是世界上规模最大的产业之一。2012年，我国国内出游人数达29.6亿人次，接待入境游客1.32亿人次，全年旅游总收入占GPD的4.99 %。旅游业已成为支持我国国民经济发展的重要产业。旅游规划为旅游业的合理化、有序化发展起到了积极的指导作用，但在旅游规划实施过程中，我国部分城市由于盲目追求经济利益，忽视旅游目的地的环境保护，导致旅游产业规模迅速扩大的同时，由旅游开发及游览活动带来的大气污染、水环境污染、固体废物污染、噪声污染、植被退化等环境问题日益突出。旅游规划环评正是从可持续发展的角度对旅游规划可能产生的环境影响进行分析、预测和评估，从规划制定之初预防旅游业发展对环境造成的负面影响，是促进旅游可持续发展的重要手段。因而，广泛开展旅游规划环评对于从决策源头防止环境污染和生态破坏、实现经济社会和环境全面协调可持续发展具有重要意义。

旅游规划环评现状

在开展旅游规划环评之前，首先应当明晰所要进行环评的旅游规划属于哪种类型，从而有针对性地进行规划方案分析和评价技术方法体系选择。

＞＞旅游规划为旅游业的合理化、有序化发展起到了积极的指导作用。摄影/任丽军

图1 我国旅游规划类型

按照旅游规划的对象、任务、范围等，旅游规划可以划分为三种类型，即旅游发展规划、旅游区总体规划和旅游区详细规划（见图1）。其中，旅游发展规划按照规划的范围又可分为国家旅游发展规划、区域旅游发展规划和地方（省级、地市级、县级）旅游发展规划，规划覆盖面大，宏观地指导旅游业的发展，制定旅游业发展目标、战略、格局等；旅游区总体规划是以风景名胜区、自然保护区、旅游度假区等旅游区为对象的规划，是对某一旅游区的发展做出的总体性规划，规划涉及范围相对较小，规划方案较具体；旅游区详细规划则主要为旅游建设项目规划，分控制性和修建性两种详细规划，为旅游区内的一切开发建设活动提供指导，细化项目的设计、施工等内容，对这一层次的规划所做的环评应当按照建设项目环评来实施。

按照《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）的要求，旅游发展规划和旅游区总体规划属于旅游专项规划的范畴，应当在规划草案上报审批前，组织进行环评。但两种类型的旅游规划在对象、范围、内容等方面都具有明显的不同，对于旅游发展规划，由于规划涉及范围广，规划本身不确定内容多，在对旅游发展规划进行环评过程中，需要将定性与定量方法相结合，尽可能地选取简单易于使用的评价方法，同时降低规划环评的不确定性；对于旅游区总体规划，由于规划涉及范围仅旅游区本身，范围相对较小，规划方案较具体，对规划进行环评时可较多地采用定量方法，并引进多种新方法、新技术，以保证规划环评的客观性和科学性。

2003年，我国颁布实施的《环评法》首次确立了中国规划环评的法律地位，包括旅游规划在内的规划环评实践工作逐渐开展。2009年，国务院颁布的《规划环境影响评价条例》正式施行，该条例是对《环评法》的进一步完善，使规划环评更加制度化、规范化和程序化。

2007年，作为我国第一个省级旅游规划环评——贵州省旅游规划战略环评由世界银行提供贷款资助完成。之后我国也探索开展了珠海市、天津市、济南市、宿迁市等城市旅游发展规划环评实践，但研究成果尚缺乏报道。

总体来说，目前我国旅游规划环评大多针对风景名胜区、旅游度假区、自然保护区进行，有关城市旅游规划环评的实践案例明显不足，尚未形成较完善、系统的理论及技术方法体系。

旅游规划环评中存在的问题

与规划环评中受到较多关注的土地利用、交通、城市建设、区域开发等规划相比，旅游规划环评无论在理论研究领域还是实践领域都亟待大规模开展。目前存在的问题主要包括：

首先，旅游发展规划开展较少。就旅游规划环评的对象而言，我国主要针对旅游区（自然保护区、生态旅游区和风景名胜区等）总体规划进行环评研究和实践，旅游发展规划作为旅游规划的重要类型却开展较少。目前，我国有28个省（直辖市、自治区）将旅游业定位为战略性支柱产业或支柱产业。但由于旅游发展规划又具体划分为国家级、省级、地市级和县级，涉及的评价范围大小不一，类型多样，因此，旅游发展规划环评过程中面对的不确定性因素较多，给评价工作带来的难度更大，相关理论及技术方法研究亟待进一步深入研究。

再次，实践经验分析总结不足。就实践进展而言，旅游规划环评实践者尚未对该工作进行有效的分析总结，全国性质的旅游规划环评研讨会开展次数屈指可数，且参与人员十分有限。环评从业者在实际工作中得出的经验难以共享。例如，由世界银行提供贷款资助完成的贵州省旅游规划战略环评及其他城市旅游规划环评实践，虽然可见相关报道，但是具体指标体系、研究内容和技术方法尚难共享。

最后，多部门联动机制执行不畅。旅游发展规划本身不具有强制性效力，是对旅游业发展的宏观性、总体性规划，环评过程中存在信息交流不畅、各部门间资源难以共享等问题，造成环评效率低下，评价内容针对性程度低。就制度建设而言，旅游业发展牵动着众多部门，如旅游、交通运输、餐饮、国土资源、林业、农业、文物保护等，旅游规划的制定只是一种方向性指引，对于规划能否如期实施，尚需各部门的通力合作，在此基础上进行的旅游规划环评就更需要各部门之间的协调配合。而各部门之间缺乏顺畅的合作机制和资源共享，造成环评过程中资料搜集困难，评价过程障碍不断。因此，如何在评价过程中加强各部门的参与，使评价结论具有切实的效用，需要研究者对旅游规划环评的机制、外部环境进行深入研究，而目前这方面的研究相对较少。

加强旅游规划环评的对策建议

我国旅游业正处于前所未有的黄金发展期，为确保旅游规划的实施能够促进旅游资源的合理、永续利用，促进旅游业可持续发展，在对旅游规划环评现存问题进行分析总结后，提出以下建议：

加强城市旅游规划环评研究实践。针对我国目前各级旅游发展规划开展较少的实际情况，应首先大力加强城市旅游发展规划环评研究实践，进一步开展省级甚至国家级旅游发展规划环评研究和实践。从国际经验可见，旅游规划环评的实践从20世纪80年代末至今已有着较长的发展历史，其中美国、英国、意大利、西班牙等发达国家开展实践较多，且主要是对区域旅游发展规划或某一旅游景点的旅游规划进行环评。此外，巴西、洪都拉斯、土耳其等发展中国家在世界银行等非政府组织帮助下，也对其国家级旅游发展规划进行了环评。我国应吸取国外经验，结合实际情况，加强旅游规划环评的基础理论、评价方法、指标体系等重点内容研究，编制旅游规划环评技术指南。

加强旅游规划环评事后跟踪监测。旅游活动产生的环境影响是一种累积性影响，短期内并不会凸显，在完成规划环评、规划方案得到审批并开始实施后，旅游开发及游览活动对环境产生的具体影响如何，需要制订恰当的跟踪监测计划，对规划的实施情况进行跟踪监测，对环评过程中未预测到的环境影响进行及时治理，并进一步修改环境影响预防措施，避免环评结论流于形式。

加强旅游规划社会环评及公众参与。城市旅游发展规划涉及的旅游项目数量多，土地利用类型转换数量大，影响人口众多。旅游规划的实施对社会的有利影响主要表现在有利于促进当地的经济发展、创造就业机会、增加居民收入等方面，不利影响主要是可能会导致区域产业结构不平衡和区域经济发展不稳定，以及对当地居民生活方式、风俗习惯、价值观的影响等，同时规划实施后大量游客涌入对当地社会环境也将带来显著影响。目前社会环评在我国尚属薄弱环节，加强旅游规划环评中的社会环评、强化公众参与，有利于加强政府决策部门与群众的沟通，促进旅游规划顺利实施。

加强多方面交流合作和信息共享。在进行环评过程中，建议由政府部门牵头，组织实施旅游规划环评，加强信息交流与共享，使规划环评结论切实起到对规划的补充完善作用，进行经验和技术交流与探讨，总结该领域理论与实践成果。对相关从业人员开展形式多样的规划环评培训，为开展旅游规划环评提供帮助。

任丽军，山东大学环境科学与工程学院副教授；陈彤、赵园园，山东大学环境科学与工程学院。