制度执行力与治理能力现代化

李拓

完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化是十八届三中全会《决定》指出的深化改革的总目标。这是个新的战略命题，治理体系和治理能力第一次出现在中国共产党的正式文献中，这在学术理论界引起了广泛热议，有学者以西方的治理理论和治理体系的概念框架作为借鉴和参考，这是没有问题的，但是有人以此为标准来衡量中国的国家治理现代化是没有实际意义的。

本文认为，只有以两个“一百年”为时间轴，在深化中国改革总目标和完善中国特色社会主义制度的语境下考察国家治理体系和治理能力的现代化才有意义。第一个一百年是打下完备成熟的制度基础，第二个一百年要全面实现治理体系和治理能力现代化。这是一个重大发展战略，目前要注重完善中国特色的社会主义制度，以此为前提，着重解决制度的执行力不强的问题，同时要加强干部素质和能力的提升。

制度体系的完善与科学是治理能力现代化的前提

治理国家靠制度，邓小平同志关于制度对于治理国家的重要性有过多次多方面的论述，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。这里的制度是一个涵盖根本的政治制度，具体的政治体制和经济体制，包括宪法和法律等一系列法律法规和规章在内的制度体系。是“在经济、政治、文化、社会等各个领域形成一整套相互衔接、相互联系的制度体系。”没有制度体系的成熟和完善，治理能力现代化就没有可靠的规则和依据。只有治理国家的制度体系完善才能说治理能力的现代化，这是个前提。

中国特色社会主义制度是一整套相互衔接、相互联系的制度体系，由根本层面的制度、基本层面的制度、具体层面的制度以及中国特色社会主义法律体系组成，不同层面的制度在中国特色社会主义制度体系中具有不同的地位和作用。

体系完整的制度，其功能才能正常发挥，若制度体系不配套或不完善，顶层制度的设计理念与运作方式所体现的宗旨和低层制度不吻合，或者制度顶层、中层和基层都处于相抵牾的状况，那么制度的功能就不能很好地发挥。因此，制度要相对比较完善才能实现治理能力的现代化。

制度执行力是治理能力现代化的关键

说到制度的执行力，其实说的就是人在执行制度时候的力量、速度、效果等。所谓制度执行力，是人执行制度的能力。让制度执行起来，真实含义是制度“被”执行起来，因为执行制度规定，按制度办事的主体是制度下活动的人，而不是制度自己主动执行。这样，制度只有执行起来，制度领导力才能得到发挥，再好的制度如果人不去执行，制度就是死的，就形同虚设。好的制度没有执行好，制度治理的意义也就是空中楼阁。

制度只有执行起来才能起到制度的规范和引导作用，只有提升制度执行力才能使我们的治理能力有所展示。

第一，治理能力现代化必须包含制度本身功能的现代化和治理者（人）的能力和素质的现代化两个方面。治理能力现代化，不是单纯的治理者的能力问题，它涵盖两个方面的内容：一方面包括治理体系的完善和功能的齐备，另一方面指治理者本身意识、能力和素质等水平能否适应现代经济社会发展的要求。这是推进国家治理体系和治理能力的现代化本质内涵。就目前中国治理体系而言，现在的制度体系还不能说是完善和功能齐备的。

第二，中国政府的治理能力基本适应现代化发展的要求，但是还存在许多问题。从改革开放36年来的社会治理实践来看，中国的经济社会发展业已取得巨大成就，说明中国的治理体系和治理能力基本及格，但仍然存在许多问题，特别是治理体系问题在制度层面表现得更突出，如制度体系不完善、制度不灵活、制度不公正等问题比较突出。

第三，目前最重要的任务是把现有制度执行好。尽管我们的制度存在不完善问题，但是我们有比较系统的制度，也形成了一个包含根本制度、具体制度和法律法规等的制度体系，但是制度执行存在的问题比较多。有法不依、执法不严、违法不纠的问题在现实社会治理实践中仍不同程度地存在着，有的制度没有得到很好的执行。制度在执行中往往会扭曲变形，这是执行中的监督问题。没有好的监督，执行的过程就会掺入人为的因素。因此，执行中的问题丝毫不比制度的设计和建设更轻松。

“道虽迩，不行不至。”没有执行，就没有治理效果和所追求的治理能力。制度和制度执行力在一个“共同体”中发挥作用，二者相辅相成，不可偏废。我们在注重设计制度、建立制度的同时，更要重视制度的执行。我们以往重战略、轻细节、轻执行，使得很多问题没有解决，并且在制度执行上存在理论研究不深入、求实对策不多、反馈评估机制不通畅等问题。即使执行制度，也因执行力不强，致使很多制度执行没有达到预期成效。

激活“沉睡”的制度，执行全方位监督制度

让制度真正活起来是指制度真正履行自身功能，严格按规定程序执行制度，无论什么人，在制度面前必须平等，必须严格执行制度、维护制度。怎样让制度活起来？怎样让制度富有生命力？要在社会实践中和领导主体（领导者和人民）自身的行为中去寻找力量。

第一，让人民参与制度和政策的制定。人民是社会发展的主体，是创造历史的根本动力。制度或政策在形成过程中，如果没有人民的参与，只是少数人制定制度，无论制定制度的人多么高尚，能力多么强，都不可避免会出现局限性。一是利益的局限性，参与者总会从自己的利益立场出发，考虑自身利益的最大化，而多数没有参与制度制定的人的利益会受损；二是知识能力的局限性，公共政策和制度的制定，需要有广泛的知识，而每个参与制定制度的人都受到自身知识和能力的限制，制定的制度存在缺陷就不可避免；三是受到信息的局限，政策的需求信息来自社会民众或团体（利益集团）。只有让人民参与进来，才能最大限度地避免上述局限性。

第二，把权力关进制度的笼子里，让权力在制度框架里活动。领导活动必须在制度框架内，受到制度的约束，这是防止腐败蔓延的治本之策。领导活动必须接受法律、人民和舆论的监督，否则“领导活动”就会越界犯规。不受制度约束的权力必然会异化。所谓权力异化就是公共权力不再是为人民谋取福利的工具，而成为牟取私利的手段。大量的事例表明，不受制约和监督的领导活动和权力运行，无论动机多么高尚，口号多么响亮，多么想为人民谋利益，私欲都可能以公共利益和人民的名义膨胀，权力必然异化和出轨，腐败就会滋生。

第三，全方位监督制度的执行。制度的执行是制度活起来的根本，没有执行的制度就是死制度。制度的效用取决于制度的执行，制度的价值在于贯彻执行。制度活不起来，就是因为在执行中存在这些问题：一是没有细化管理、流程管理，导致责任不清、制度失效。制度是有，但是，一旦工作中出了问题，由于上下游职责分工不明确，责任也就难以分清楚，追究起来，就会把责任推给客观环境，从而导致制度起不到激励先进和鞭策落后的效果，进而使制度完全失效；二是为了小集团利益而敷衍制度。把个人利益看得比大局利益重，搞上有政策，下有对策，导致制度执行不力。 三是以领导的好恶代替制度。制度是定了，大会小会都讲一定要按制度办事。可一到具体做事时，一些领导就会将制度的条条框框抛至脑后，完全以自己的好恶，以自己的观念和认识去做决定。这导致人们不以制度为准绳，而是把领导的喜好作为自己行动的准则，不管领导所言是否正确，也不管是否符合制度，为了生存就趋炎附势，换一任领导就换一套思路，下属盲目跟着领导的思路变，制度和制度执行就流于虚置。四是人情观大于制度的严肃性，处理事情以关系为导向而不是以成就为导向。

第四，让制度“聪明”起来。让制度活起来还不够，要发挥制度的治理作用，“傻”的制度是起不到治理作用的，不聪明的制度或者愚笨的制度只能起误导作用，必须让制度“聪明”起来。

所谓制度的智商是指制度的设计和运行过程中，能否在规范人们行为中体现出公平、公正的宗旨，富有正义精神，对社会发展具有预见性、前瞻性；是关注多数人的福祉还是少数人的利益，是以成就为取向的还是以个人感情和恩怨为取向和仲裁标准。制度的智商是相对于那些落后于时代、僵化、死板而没有人文关怀和向善价值取向的制度而言的。

人的智商高，会带来繁荣。制度的智商比人的智商更重要，因为社会的发展繁荣最终要靠组织起来的人的合力来推动，而这组织起来的纽带就是制度。因此，人的智商最终要体现在制度上，而不是单个个人的智商的叠加。制度也有智商，制度的智商是人的智商的折射。

判断一项制度聪明与否、智商高低的标准是在社会实践中，而不是在少数人的好恶中；在于人民的福祉是否实现了，或为着实现人民的福祉设计；在于鼓励人们向善的同时能遏制罪恶与丑陋的行为；在于是否保障人人平等而没有特权，在于是否鼓励人们在实现自己利益的同时，也为大家的利益而忙碌，等等。

聪明的制度能激发人们创造的活力，鼓励人们开拓进取的积极性，体现节约社会运行成本、提高生产效率、降低内耗的科学精神，鼓励向善的社会行为，遏止破坏社会公共道德和损人利己的恶行等等。愚笨的制度正好相反——鼓励恶人而压制好人，鼓励偷懒而遏制勤劳，客观上鼓励恶行而抑制善举。

第五，让制度“神圣”起来。磨砺制度之“刀”。制度的硬权力是不容侵犯的，这便是制度之“刀”，这是制度抑恶扬善的命根子。制度之“刀”要真“制”而不是假“制”，谁也不能越雷池一步，不管你是什么级别的“官大爷”，也不管你是草根百姓，谁都一样，触犯了制度，就要受到惩罚。

如果制度不制恶，那反过来就是养恶。很明显，存在一个制度的善恶取向问题，要么是制度养善，要么是制度养恶。这是一个大是大非的问题。如果制度坚持养恶，那么社会就会越来越黑暗；如果制度坚持养善，那么社会就会越来越光明。即使个人想作恶也没有机会，制度让作恶不可能。这样，就会给每一个社会成员以向善的信心，自觉阻止邪恶之心滋长蔓延，改革事业就可以获得更广泛的基础和支撑力量，废除养恶制度，努力建设养善制度就会成为公众一致的选择。

（作者为国家行政学院政治学教研部教授、博士生导师）