开展农村土地综合整治促进农民异地搬迁

丽水市国土资源局莲都区分局 程晓东 兰鲜伟

近年来，地处浙西南山区，在省内尚属于欠发达地区的丽水市莲都区，在学习借鉴外地成功经验的基础上，从区情出发，科学规划，统筹协调，积极开展农村土地综合整治工作。同时，以新型城镇化和中心镇、中心村扶持培育为契机，鼓励农民实施异地搬迁，加快农村人口向中心镇、村集聚。通过多年的努力，莲都区逐渐探索出了一条符合地方实际、以农村土地综合整治促进农民异地搬迁的道路，取得了丰硕的成果。

一、基本情况

2008年至2013年，莲都区根据异地搬迁规划，坚持集中安置与分散安置相结合，以集中安置为主、分散安置为辅的工作思路，全区共完成异地搬迁5940户14799人（包括高山远山村搬迁5754户14122人，地质灾害避险搬迁186户677人），其中整村搬迁156个自然村，搬迁农户3086户、7505人。6年来共建成碧湖镇碧苑小区、大港头镇金港小区、岩泉街道青林小区、联城城郊农民新社区等8个安置小区，以及碧湖镇吴源、丽新乡山村、丽新乡白岸口等13个安置点，完成投资额6亿元，同时，结合农村土地综合整治工作，积极开展搬迁村庄的建设用地复垦工作，共实施复垦项目118个，实际新增耕地面积845亩。

二、搬迁模式

莲都区在充分尊重群众意愿的同时，积极鼓励农民在搬迁过程中选择集中安置的模式，并对集中安置的模式进行了积极探索，主要采取了以下三种模式：

（一）在中心城区建设农民新社区实施异地公寓安置

该模式采取“农户自愿、政府主导、市场运作”的原则，由政府在城区或城乡结合部征收土地，以招拍挂的形式出让给房地产开发商，商品房建成后，再由政府出面回购部分商品房，供通过资格认定的相关农户以安置房政府基准价购置。莲都区采用这种形式，积极推进联城白前城郊农民新社区项目一期、二期的建设和安置工作。莲都区联城城郊农民新社区项目位于联城镇武村村，一期建设项目规划总用地面积113.3亩，总建筑面积11.3万平方米，工程总概算为3.3亿元；其中农民安置地块面积83.9亩，建筑面积8.4万平方米，可安置858户，概算为2.3亿元。申购项目一期并经过资格认定的858户农户于2013年10月完成摇号选房，现已交付使用。二期建设项目也已开工建设，规划总建筑面积约为4.6万平方米，共417套，总投资2.4亿；其中农民安置地块建筑面积2.9万平方米，共285套。从项目一期的反馈情况来看，搬迁户对该小区环境设施满意度很高。

（二）在中心镇建设安置小区实行迁建安置

该模式由政府根据搬迁规划在各中心镇划定安置区块，统一征收安置用地，以国有划拨方式收取划拨成本价后供给搬迁农户，同时对搬迁农户原有宅基地进行整理复垦。搬迁小区统一规划、统一建筑风格、统一房屋立面，农户建房资金通过享受搬迁补助加上自筹加以解决，部分经济确实困难的群众还可以通过政府帮助申请一定数额的贷款。莲都区政府在碧湖、大港头、老竹等中心镇试点建设了碧湖镇碧苑移民小区、大港头镇金港小区、老竹镇学圃小区等三个异地搬迁安置小区，鼓励农民向中心镇搬迁。截至目前，这三个小区共安置了农户248户673人，总用地面积31285平方米。

（三）在中心村统一规划实行就近集中安置

在搬迁过程中，考虑到相当一部分村民尤其是年长者不太愿意远离熟悉的生活环境，同时农户的土地等生产资料都在原村，相当部分搬迁农户的主要经济收入依然来自山上种植的蔬菜及水果、茶叶等经济作物等实际情况，所以在搬迁过程中对大多数农户主要采取了向中心村搬迁、使用集体建设用地就近集中安置的模式，建房资金主要由农户自筹解决。同时在此基础上积极尝试打破地域限制，实现跨村安置。2011年，为推进中心村建设，做大做强一批特色中心村，莲都区在丽新乡进行了跨村安置试点，在充分尊重双方村民意愿的基础上将该乡吾赤口行政村上山头自然村整体复垦后搬迁到乡政府所在地畎岸行政村，上山头自然村38户村民98人的户籍迁入畎岸行政村后，统一规划建设了安置小区——月山小区，在改善搬迁农户生活生产条件的同时有力促进了迁入村的基础设施建设和村庄布局规划完善。

三、效益分析

多年的实践证明，将农民异地搬迁与农村土地综合整治相结合，是一条切实可行的道路。同时，从前一阶段的实践来看，联城农民新社区这种公寓安置的方式在最大程度上实现了地方政府和搬迁农民的双赢。

（一）政府获得经济社会双重效益

一是增加地方财政收益。联城农民新社区一、二期项目地块土地使用权通过市场化运作，获得土地出让金1.6亿元。同时，将迁入的858户农户原来所在的83个自然村实施土地整治后共新增耕地面积403亩，除去安置用地83.9亩，盈余指标潜在价值相当可观，而且项目实施后对周边地块的增值效应也相当明显。二是促进节约集约用地。经测算，仅一期项目，按照丽水市现行政策标准，若采取迁建安置，则需安排建房用地235亩（按农村建房用地率40%计算）。而通过将搬迁农户集中起来进行公寓安置，仅需83.9亩，在加快推进城镇化的同时真正做到了节约集约高效利用土地资源。

（二）搬迁农户得到实实在在的好处

一是家庭财产性收入大幅增加。联城城郊农民新社区安置房为国有出让性质的商品房，达到规定年限后即可上市交易；同时，结合异地搬迁农户的补助机制，迁入联城农民新社区的农户每人可获得1万元的补贴。据测算，一家3人户迁入农民新社区后家庭直接经济收益近30万元。二是生产生活条件得到极大改善。联城城郊农民新社区内幼儿园、商业会所、大型储藏用房、社区服务用房等一应俱全，加上社区附近现有的卫生院、中小学等医疗教育服务设施，与广大农户原先居住的偏远山区相比，生产生活条件无疑将得到极大改善。

2013年，莲都区在及时总结前一阶段异地搬迁工作经验的基础上，制定了《莲都区2013-2017年异地搬迁规划》，根据规划，2017年前，莲都区计划再实施整体搬迁6个行政村108个自然村，共3555户8448人。其中计划继续推进碧湖、大港头、老竹等3个中心镇大型农民新社区的建设，规划用地319亩，安置2942户7011人；在一般乡镇及中心村共建设异地搬迁安置点12个，规划用地186亩，安置613户1437人。该计划如能顺利实施，无疑将会产生巨大的社会、经济及生态效益，有力促进全区经济社会又好又快发展。

1.社会效益

通过异地搬迁，广大搬迁群众享受到了更加优质的教育、卫生、文化、体育等各项公共服务，生活质量大幅提升，有助于提高人口文化、身体素质，同时也有利于促进群众观念变革和社会进步。另一方面，人口向城镇集聚后，带动了城市水、电、路等配套基础设施建设和绿化、亮化工程建设，推动了城镇经济社会全面发展和城乡一体化进程。

2.经济效益

二是科学细化评议的内容。制定了规范的旁听庭审意见表，包括旁听案件及审判人员的基本情况、对庭审程序庭审能力庭审形象的评议、对庭审法官和法院的意见和建议三个部分，对庭审程序庭审能力庭审形象的评议进行了细化，既有详细的评价内容，又有不同的评价等级，使评议的内容能够充分体现人大监督的着力点。

上述108个村实施整体搬迁后，通过土地综合整治，预计可新增耕地指标1200亩，如果采用农民新社区公寓安置为主、迁建安置为辅的话只需安置用地505亩，节余产生的700亩增减挂钩指标，换算到经济指标约2.1亿元，同时可用于市区及莲都区的其他项目用地，缓解市、区建设用地计划指标紧缺现状。如果按安置房和商品房1:1配建计算，可出让商住用地638亩，土地出让金收入约7亿元，另外还可产生建筑税、交易税等地方税收，预计总共可产生9亿元经济效益。此外，异地搬迁的重点地区多为偏远山区和自然灾害多发地区，农民异地搬迁后，可以大幅减少交通等基础设施的分散重复投资，同时还可以减少自然灾害造成的生命财产损失，降低抢险救灾费用。

3.生态效益

有搬迁意愿的农民大多居住在高山远山、水源保护区和生态敏感区，农民从这些区域搬迁出来，不但可以减少林木消耗，而且实施退耕还林、退宅复垦后，还可增加宜林、宜草用地，对加强山区植被及野生动物保护、涵养水源、减少水土流失、维护生态平衡等都有重要意义。有关监测和研究表明，通过农民异地搬迁，转出地区平均每公顷土地每年可增加300多立方米蓄水量，每公顷土地每年可减少土壤流失量约60吨。除此之外，还从根本上解决了迁出地区由于农业生产造成的农药、固废垃圾、生活污水等污染以及田间劳作、建造新房等生产生活活动对生态环境、地质结构带来的负面影响，有利于生态工业、生态旅游的进一步发展，产生更大的经济效益。

四、存在的问题

（一）安置压力大

根据《莲都区2013-2017年异地搬迁规划》，2014-2017年，全区有搬迁意愿并选择集中安置的农户达2771户（6847人），目前莲都区安置小区（点）的总容量有限，还不能完全满足异地转移群众集中安置的需求。尤其是公寓安置这一模式，调查显示，联城农民新社区成功实施后，愿意选择公寓安置的农户比例明显增加，而公寓项目建设周期长，随着要求集中安置的农户及人口的不断增加，安置难度十分巨大。

（二）资金约束大

据初步测算，2017年前全区农民异地搬迁所需资金在10亿元左右。一方面，异地搬迁的主要对象是欠发达山区农民，大部分农民的经济条件都较差。异地搬迁绝大多数采取的安置方式是建新房（购买公寓），资金需求量大，许多收入不高、积蓄不多的山区农民因经济实力薄弱而不能实现搬迁。另一方面，莲都区经济欠发达，政府财政扶持力度有限。而异地搬迁安置小区（点）的基础设施建设、公共服务设施配套、农民搬迁直接补助等都需要大量资金，政府财政资金压力巨大。

（三）农民就业难

异地搬迁后，受环境因素制约、劳动技能缺乏和传统生产生活方式习惯影响，部分年龄偏大、知识缺乏和身体条件差的农民就业比较困难，难以找到合适的工作，无法获得稳定的收入来源，收入水平和生活质量都有所下降，个别地区的个别搬迁农民甚至出现返贫返迁现象。

（四）社会管理难

相关农户搬迁至中心城区和中心镇安置小区后，搬迁农民户口大多还在原所在乡镇，人户分离情况相当普遍，由于户籍制度改革等未能及时跟上，计划生育、社会治安等基层社会管理工作漏洞多、难度大，还缺乏一套行之有效的办法。

五、破解难题，统筹推进农民异地搬迁和农整工作

（一）坚持四大原则

1.统筹协调、突出重点

科学制定搬迁规划，在规划指导下，根据本地区资源条件和环境承载能力，贯彻实施可持续发展战略，严格保护耕地，节约集约用地，科学布局安置区域，合理确定搬迁重点，优先安排自然环境特别恶劣地区深度贫困群众的搬迁。加强政策引导和资金项目整合，协调各方力量做好易地扶贫搬迁工作。

2.政府引导、农民自愿

积极发挥政府的管理与服务作用，通过制定规划、政策和优化服务等措施，引导山区困难群众自愿实施整体异地搬迁。因地制宜，制定配套政策，大力引导具备整村搬迁条件的自然村整体搬迁转移，并自由选择集中安置或分散安置方式。

3.量力而行、梯度推进

充分认识易地扶贫搬迁工作的复杂性、艰巨性，妥善处理搬迁需求与投资可能的关系，根据资金筹措能力和安置资源条件，区分轻重缓急，科学编制项目建设规划，合理确定搬迁目标任务和建设时序，按规划、分年度、有计划地组织实施。

4.自力更生、政府支持

充分尊重搬迁群众的主体地位，调动其脱贫致富的积极性和主动性，发扬自力更生、艰苦奋斗精神，努力建设新家园。不断加大资金和政策支持力度，扶持培育特色优势产业，积极协调解决相关问题，帮助搬迁群众创造更好的生产生活条件和发展环境。

（二）强化四个保障

1.强化组织保障

认真制定落实强农惠农政策，在工作安排、财力分配、人员配备等方面予以重点倾斜。同时要求各有关乡镇（街道）要从实践“落实科学发展观、构建和谐社会”的高度，把加快农民异地搬迁工作摆在重要位置，切实加强领导，落实专人负责做好此项工作。进一步明确各部门工作职责，切实加大督查力度，建立健全考核制度，确保各项政策措施和目标任务落到实处。

2.强化建设用地保障

按照“控制增量、盘活存量、减少总量”的土地利用思路，优先保障安置小区的建设用地指标，土地综合整治后产生的新增建设用地指标要优先安排用于转移农民安置小区（安置点）建设。土地利用总体规划的修改、修编要充分考虑农民异地搬迁的建设用地需求，为农民异地搬迁留好安置空间、留足用地指标。

3.强化资金保障

建立多元化的投入体系，多渠道筹集资金——统筹使用省、市财政下山转移专项补助资金，区财政预算安排异地转移专项资金，积极向上级有关部门争取配套扶持资金；鼓励金融机构开展创业小额贷款、林权抵押贷款、信用担保贷款、农民住房建设和公寓按揭贷款等多种信贷业务，为异地转移农民提供信贷支持。要充分发挥市场机制的作用，积极引导社会资金支持安置区建设和资源开发、产业发展。同时，通过组织技能培训、劳务输出、开展来料加工、发展效益农业等多种途径，帮助下山农民寻找致富门路，让山区农民“搬得下、稳得住、富得起”。

4.强化公共服务保障

进一步加大投入，逐步完善安置点的公共设施建设，以医疗卫生、文化体育、交通、电力、通讯、饮用水、污水和垃圾集中处理工程等建设为重点，不断改善群众的生产生活条件，提高生活水平和质量。同时，积极完善基层管理服务体系，农民搬迁后，对在中心城区和中心镇安置区内形成的农民居住社区，由区农办牵头，社区所在地乡镇（街道）及迁出地乡镇（街道）共同实施管理。