公众环境权的性质及其诉讼困境分析

毛莉

1972年联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》。四十年的时间里，公众的环境权得到了很大的发展，在世界范围内得到了确认，然而在我国仍然面临着一些争议和困境。

一、公众环境权的公益性

从工业革命之后，人类对自然资源就开始了大规模掠夺式的开发和利用，自然环境受到严重破坏。直到20世纪60年代后，世界各国对日益严重的环境污染问题开始重视，各国开始重视整治环境污染问题。美国于1970年4月举行了第一个“地球日”，这一活动激发了全球对于环境污染问题的思考。

此后，许多国家均纷纷制定了本国的综合性环境保护法，用以确立国家政府对于环境问题的集中管理的地位，同时还将公众的环境保护管理的内容加入到了各国的立法之中。

环境权主要包括三个方面的内容：公众诉权、环境决策参与权以及公众的环境知情权。

作为公众实施其他环境权的基础和前提，公众的环境知情权，是指公众对于其所处于的环境方面的情报资料信息的获知的权利。只有公众的环境知情权在被很好的保障的前提下，公众才有可能积极有效地参与到环境政策的决策环节之中。而且，其实公众行使其环境知情权就是其环境决策参与权的实现，并为其随后更加有效的参与奠定了基础。为了公众的环境决策参与权得到很好的行使，就必然要求在评价环境影响的过程中，政府部门需要对公众的意见有充分的重视。让公众将要受到的环境政策及相关政策对大家将要产生的影响能够得以充分的反映，促使相关决策往更加全面、客观的方向发展。因此，设置环境决策参与权更重要的是为了实现对全人类，或者全社会的利益得以维护，而不再仅仅为了实现个人利益的维护，这也因此使得其成为极为重要的环境权的内容。为了体现诉权设置的公益性，美国的一些州法律对个人代表公众对禁止或者取缔相关公妨害的诉讼权利予以明确认定，这些精神在《洁净空气法》、《洁净水法》中也都有类似表述。公益诉讼是他们的本质，他们诉讼的目的正是为了公益得以促进，“但诉讼的目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力亦未必仅局限于诉讼的当事人”①。

二、公众环境权的社会性

环境权从提出至今受到学界不断的质疑和争论，原因之一就是因为很多学者将其视为一种私权，试图在民法的领域内将其确认，并建立相应的保护和救济制度。这种做法在国外已经处处碰壁，实践中没有得到任何进展。很多看似是环境侵权诉讼，其本质却是民法所调整的财产关系和人身关系的诉讼，在民法的领域内完全可以解决。可见，将民法领域内的财产权和人身权以环境权替代，会使现有的民事权力体系重复、混乱，而真正意义上的环境权也无法确立。

环境权的和民事权利一般情况下有着相同的主体。然而，环境权的主体所享有权利属性具有明显的有别于民事权利的几個特点：

（1）行使权力的目的不同：行使环境权更多的是为了维护公共的利益，是一种公益性的诉讼，而为了维护个体的财产权和人身权则是民事权利的主要目的。

（2）一般的民事权利，基于当事人意思自治原则，是可以转让或放弃的。而对于环境权人是否也可以放弃行使其环境权已经是民法学界的热点问题之一。从立法的角度来看，设置环境权的意义主要是为了鼓励公众关注并行使该权利，激励全社会的公众参与到保护环境的事业中来，这样看来，环境权的设置并没有体现强制性，也就是说环境权人可以放弃行使该权利。因此环境权是为了保护受环境污染损害的当事人，给予其一个维护自身合法权益的路径，并非强制性的。

（3）具有不同的救济方式：当民事权利人的合法权益被侵害后，其可以通过侵权法来追究侵害人的责任，使得侵害得以救济。但是如果环境权受到侵害，却难以使用民法意义上的侵权内容得到救济。主要原因在于，侵权法保护的对象是是除合同之债以外的财产权和人身权。补偿功能是侵权法的一项重要的立法意义，补偿的目的是为了让被侵害人的合法权益得到补救和恢复。环境权的宗旨是为了保护环境，维护环境权人合法权益，而为了实现这一宗旨就必须建立一套有效的程序，使其参与到国家行政管理活动中去。因此，环境权的实现不仅需要环境权权利人自身的积极作为，也需要环境行政机关的积极作为，为实现环境权人的权益创造有利的条件。

三、公众环境权的从属性

国家始终在环境保护和治理上发挥着主要的作用。原因在于，宏观调控和微观市场监管一直是国家干预经济并进行适当调控的主要手段，纠正在经济活动中的“外部不经济性”，从这一方面来看，国家行政权利可以预先控制和协调相关的环境问题。但是，由于环境问题具有较多的特殊性，会直接影响到环境目标最终能否实现，比如，许多环境上的危害行为或产品往往是在长年累月后才能被发现，这就造成环境决策具有非常大的风险，很有可能在之后被证明该项决策的错误性。因此，为了使环境行政决策更加科学有效，需要让公众积极参与到环境政策制定的过程中来。同时，我们会发现在环境决策中，通常会出现许多冲突，这就必然要求决策者能够对相关利益轻重或者事态的轻重缓急予以衡量，很难仅仅顾及某一方的利益。因而，从民主的理念上，理当吸纳公众的参与，引入公众环境权②。

公众环境权对决策的介入，是为了使国家在行使环境权的时的决策更加正确。从实践中看，这两种权利时有主次之分的，公众环境权的实现要依赖于国家环境权的实施，可以说，公众的环境权处于从属地位。因为，第一，从目前世界各国的立法来看，都是由国家环境行政权对环境保护工作进行统一的监管。第二，公众和国家在环境决策时处于完全不同的位置。即使是在公共环境权实施非常完善、公共意见充分介入的发达国家，仍然是政府在最终的决策中起到起决定性的作用。环境影响评价制度是目前世界各国的环境立法基本都有规定，其中的公众环境权，就是要让公众意见体现在决策中。由于国家环境行政权具有主导性，使得这种一致的环境行政权与权力共同构成了国家环境行政机关的职权。政府行政机关的职权是不能放弃或怠于行使的，但是公众环境权作为从属的地位，行使该权利、怠于行使该权利或者放弃行使，其本身都不会构成违法。目前。我国公众的环境保护意识有限，参与的途径也有限，国家环境行政权在这20多年的不断加强，也基本实现了环境保护的诸多目标。

四、面临的诉讼困境

公众环境权的诉讼不同于其他的诉讼，是一种公益诉讼。在我国，诉讼主要分为民事、刑事和行政三大类，而近年来变得不断受到关注的一个热点是公益诉讼，而公益诉讼唯独缺乏的就是没有相应的立法规定。众多学者不停的推动各种公益诉讼，但我国法院没有一起受理，绝大多数原因都是基于原告的不适格。一些看似是环境公益诉讼的案件，其本质却是民事中的侵权关系的案件，所以才得到受理。

现行《民事诉讼法》第108条的规定是十分不利于环境侵权行为受害人的，原因在于，环境侵权大多都是“无形的”和“间接的”。根据我国《行政诉讼法》第二条之规定，我国的相关起诉资格条件看似相对宽松，但是，按照行政法的理论，行政管理相对人应当作为行政诉讼受案范围的原告。那么，在该种情况下，当一个环境管理活动，仅仅是对公民、法人或者其他组织的权益造成了侵害，而并没有侵害到环境管理相对人，那么，由于被侵害者不是环境管理相对人，因此不具有起诉的资格。因此我国对于公民或者组织对提起环境诉讼的要求过高，而环保机关虽然代表环境公共利益，却并不注重保护环境公益通过诉讼的手段，因此，在我国目前难以建立真正的环境公益诉讼制度。

在目前的社会现实下，环境问题的日益严重，行政权力保护环境显得力量不足。长期以来实行的国家行政力量管理环境这种单轨运行机制还是有很多的不足。政府环境管理部门由于各种原因，没有动力或没有能力去实施保护环境权的行政行为。这种机制下，有很大的几率会排除公民的意见、无视公民的权利，在侵犯公民的环境权的同时也极大的破坏了环境。我国目前的环境污染与生态破坏已到了非常严峻的地步，自然环境的破坏导致生态环境的破坏和自然资源的浪费，环境质量严重下降，不仅影响经济发展，对人类生存也产生了严重的挑战。因此，环境问题不仅以及严重危及到人民的身体健康，也已经成为中国经济进一步发展的瓶颈，影响社会稳定。

环境权公益诉讼制度的建立迫在眉睫。首先，要适当放宽原告的诉讼资格。在环境民事公益诉讼中，要突破现有立法，对起诉资格予以扩大，以便更加有效、广泛的包括环境民事侵害的被害人。同时，要着力发展一批成熟的环保组织，让他们肩负起环境公诉的起诉资格。与个人干预相比，团体具有更加明显的优势在对抗行政机关时。目前，我国的环保组织虽然还不够成熟，但是伴随着我国环保事业的持续发展，正起着愈来愈重要的作用。

其次，是要拓展环境公益诉讼的路径。检察机关作为公共利益的代表，可以以此種身份提起环境公益诉讼。国外就有实行由检察机关或公众提起诉讼的双轨制。检察机关可以主动提出诉讼，也可以因公众申请而起诉。对公众来说，由检查机关负责那些复杂的。专业的环境公诉案件，可以更加有效的使得公共利益得到保护。当然，在申请被驳回的情况下，依然可以以公众的名义再次提起诉讼，让公共利益的损害拥有更加广泛和丰富的救济途径。

再次，实行举证责任倒置原则。要认定环境损害，一般需要极高的专业技术条件，但是由于被侵害人由于难以具备这种专业知识，他们难以承担相应的举证责任，因此，许多国家在环境侵害案件中，无过错责任和举证责任倒置成了最基本的原则，这也就是要求举证责任主要由被告承担。

最后，公平承担诉讼费用。提起环境诉讼的公众在胜诉后，不仅仅是个人受益，可能是整个社会的公众都会因此而受益，因此，诉讼的费用不应该仅有原告个人承担，否则明显违背了社会公平的原则。因此，就我国来看，我国规定针对环境公益诉讼，原告可以在诉讼结束之后缴纳诉讼费，同时，被告也需要承担一定的诉讼费用，必要的时候，经过原告的申请，且人民法院认可的，可以由国家对原告予以适量的补偿。

（作者单位：华东政法大学）

注解：

① 叶俊荣：《环境政策与法律》，台湾月旦出版公司1993年版，第233-234页。

② 叶俊荣：《环境问题的制度因应：刑罚与其他因应措施的比较与选择》，载台湾《台大法学论丛》第20卷第2期，第90-91页。