行政审批腐败及防治对策研究

王周宾

摘 要：行政审批制度作为政府配置资源的一种方式，在实际操作过程中极易产生腐败问题，对社会经济发展产生负面影响。本文从治理的视角出发，审视行政审批腐败产生的原因，并提出防治行政审批腐败的几点思路。

关键词：行政审批；腐败；治理

一、行政审批腐败

对于行政审批的概念，国务院行政审批制度改革工作领导小组《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》中给出了明确定义：行政审批是指行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质，确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。

腐败就是为了谋取私利而滥用公共职权的行为。[1]行政审批腐败是指拥有行政审批权限的政府机关及其工作人员，没有正确履行法律法规赋予的职责和权限，滥用手中行政审批权进行交易，致使公众利益受损的违法违纪行为。

二、行政审批腐败产生的原因

我国现行的行政审批制度，脱胎于计划经济时代，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，行政审批制度在现有经济社会转型过程中备受诟病，其中的重要原因就是行政审批容易滋生腐败。行政审批容易产生腐败的原因主要有以下几点：

1.权力滥用导致腐败

英国著名历史学家阿克顿勋爵（1834–1902）在《权力与自由》一书中指出：“权力，不管它是宗教的还是世俗的，都是一种堕落的、无耻的和腐败的力量。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[2]阿克顿这句话深刻揭示了权力和腐败的内在关系。权力的自身属性会使权力行使者趋向于腐败，行政审批权作为一种掌握资源分配的权力，容易受到部门利益、自身利益、行贿者诱惑等多种因素的影响，使权力在行使过程中异化、变质，从而产生行政审批腐败。

另外，行政审批工作人员作为一种“街头官僚”，在面对不同审批申请者的境况下，因制度、规则、程序的不甚完善，会掌握一定的自由裁量权。自由裁量权可以通过细化标准、灵活运用、解读政策、设定流程等方式进行扩张。[3]而所面临的政策空间的大小，所面对的市场环境、地方区域环境、以及宏观政策的变化也会让这种自由裁量权无限扩大，有时偏离制度法规的方向谋取私利，也会出现行政审批腐败行为。

2.政府职能边界不清，权力运用过程失范

（1）政府管制过多，权力配置不合理

寻租是和政府对经济活动的干预联系在一起的，因为政府干预导致人为租金的创造。政府过多的行政审批会带来抑制经济绩效、腐败、缺乏管制绩效标准、管制产生延误与繁文缉节的一系列问题。虽经过历次行政审批制度改革，我国行政审批事项有了大幅度减少，但现存的行政审批项目仍然过多过杂。

（2）缺乏刚性程序规定，权力运行失范

行政程序是行政机关实施行政管理所必须遵循的法定的形式、方式、步骤、顺序和时限它是行政权使用过程在空间和时间上表现形式的有机结合。[4]而我国因地域广阔，国家所出台的行政审批政策和法规大多是指导性的，需要地方根据地方实际因地制宜，制定地方性法规以明确行政程序。在这种状态下，行政审批权在行使过程中极易由公共权力转变为私人权利，更有甚者将行政审批权明码标价视作商品进行交换，出现审批不透明、暗箱操作、权钱交易的现象。

（3）缺乏法定追责机制，权力监督虚置

“权力如果失去了有效的监督制约，阶级的代表就会可能成为特权者，社会的公仆就会晋升为社会的主人，人民的权利也就会付之东流，正是这样，权力监督制约机制的路径选择就显得尤为重要”。[5]而我国目前行政审批权却存在着“重审批，轻监管”的现象，这无疑又是行政审批权力的运行过程的一个漏洞。行政审批权不仅仅只是简单地审批，更重要的是进行事后监管，而我国的行政审批的事后监管工作明显不到位，审批权责不一致，从而重审批，轻监管。再加上行政审批方面的法律法规比较笼统，特别是责任追究机制不健全，使行政审批缺乏严格的监督和有效的约束。这造成违法审批现象严重，助长了行政审批腐败。

3.市场经济处于转型中，市场主体发育不成熟

（1）经济转型期，各种体制机制急需重塑

我国正处于经济转型期，尚未建立起完善的社会主义市场经济体制，政府对经济资源及其分配仍会起到非常重要的作用，行政审批的存在就是政府配置资源的一种表现形式。行政审批者凭借审批权限，最容易接触到经济资源和机会，于是贿赂、回扣、勒索等腐败现象频出。

（2）各市场主体发育不成熟

受各种体制机制影响，社会主义市场经济发展到今天，仍然发育不完全。政府干预经济过多，权力的配置、运行、监督制度不到位；企业受利益驱使，通过行贿来获取经济资源和机会，社会责任意识薄弱；公众自身素质有待进一步提高，且受传统“官本位”思想渗透，权利意识不强；媒体的独立性没有得到凸显，对于腐败行为的监督不甚明显。各市场主体在行政审批运行中没有充分发挥相应作用，使行政审批腐败这一行为更加猖獗。

4.公民社会处于萌芽阶段

随着社会主义市场经济的发展和政府对社会管制的放松，我国公民社会逐渐开始萌芽，各種社会组织蓬勃发展，公民个人的参政议政的能力和热情都有了明显提高。但是，相对于发达国家，我国的社会组织独立性低，能够对社会经济政治产生影响的少之又少。公民素质虽有了明显提升，但距离一个能够对社会经济发展发表见解的成熟公民还有较大差距。思想观念方面，作为行政审批申请者审批出现问题时，便想通过“请客、购物卡”等非正规渠道解决问题，并且这种观念在整个社会风气上得到认同。

三、关于防治行政审批腐败的思考

行政审批腐败不仅影响政府形象，危害政府公信力，而且因为行政审批涉及到社会资源的配置和管理，行政审批腐败会造成资源配置不合理，违背价值规律，不利于市场经济又好又快的发展。行政审批腐败必须引起政府的高度重视，下面笔者从治理的视角提出自己对防治行政审批腐败的思考。

1.划清政府职能边界，规范审批权限

（1）明确公共服务职能，减少行政审批事项

十八届三中全会提出，让市场在资源配置中起决定性作用，表明了政府加快自身职能转变的决心。在社会主义市场经济蓬勃发展的今天，政府应逐步下放审批权限，让市场来配置资源，让企业来自主决定发展方向。政府应做好宏观经济的把握，根据社会经济的发展变迁，制定国家发展规划、完善各领域的法律法规，运用经济手段和法律手段来“服务”于市场。继续深化行政审批制度改革，清理地方过多过滥的行政审批，遏制行政审批腐败的土壤；完善现有的行政服务中心审批制，给企业和审批申请者提供最大便利；制定审批项目增减程序，避免边改边加的情况出现。

（2）制定刚性审批程序，规范审批权力运行

正是因为没有固定的审批流程和规则，才导致审批过程中自由裁量权的任意发挥。对行政裁量权的限定的期望并不能寄予法律的颁布，而在于比法律更为广泛的行政规则的制定。因此，必须制定严格的审批程序，规定审批的种类、时限、内容和范围；建立审批追责制度，让审批者明确责任和义务，对于违法审批盲目审批，要追究其责任，情节严重者追究其法律责任；优化行政审批工作流程，精简审批程序，提高审批效率；建立自由裁量审批权限备案制，对于尚未明确规定的审批事项，必须进行备案，避免出现权力滥用行为。

（3）公开审批信息，完善审批监督制度

行政审批信息、规则不透明，暗箱操作严重，是行政审批腐败高发的根源之一。为此，行政机关必须在授权法的范围内提供约束裁量的基准。要对审批的程序和规则进行公开，将审批操作置于公众的视线之下，做好行政审批的政务公开，做到依法审批、阳光审批。上级主管部门要对审批部门定期巡查，督导其依法依规审批；建立健全审批部门内部监督机制，相互监督审批行为；根据日常工作安排，定期公开审批工作进展情况，让企业、媒体和公众加入到行政审批的监督队伍中来，更加科学有效地防治审批腐败行为。

2.发展完善市场经济体制，进一步培育市场主体

（1）促进市场经济的发展和完善

某种意义上说，国家的个体经济自由度越大，则腐败的程度越低，或者说国家对经济控制的程度越高，则腐败的程度越高。[6]在完善的市场经济体制下，腐败发生的概率可以被压缩到非常有限的范围内，发展和完善市场经济体制，是防治我国行政审批腐败的重要途径之一。坚持让市场在资源配置中起到决定作用，逐步减少政府对市场的干预，让市场这只看不见的手在价值规律和市场规律的作用下推动社会经济的健康发展；完善配合市场经济发展的各种体制机制，尽可能减少市场失灵的出现；推进公共服务的市场化，让各市场主体助力经济发展的源泉充分涌流。

（2）培育平等完善的市场主体

市场主体是指在市场上进行交易的组织和个人。企业作为最重要的市场主体，影响着市场经济的发展格局，已得到了社会的广泛认同。但同为市场主体的中介组织、公民的主体地位没有得到有效发挥。企业、中介组织和公民应充分认识到自己主体地位的重要性，进而调动各主体的积极性，对审批事项进行充分监督，同时认真学习政策和法规，权益受到侵害时要运用合法手段维护自己的合法权益，这样才能促进市场经济的良性发展。

3.营造良好的社会环境，促进公民社会崛起

（1）净化社会风气

弘扬社会主义核心价值观，净化社会风气，在观念层面进行反腐败。行政审批人员加强自身修养，形成良好的职业操守，杜绝“吃拿卡要、暗箱操作”行为的出现；企业树立正确的利益观，履行企业责任、社会责任，避免为了经济利益而进行商业贿赂的行为；公民要加强自身道德建设，做到行为合法，坚决不做“走后门”的行为。

（2）培育社会组织

随着社会经济特别是信息技术的发展，社会组织的力量正在崛起，并逐渐成为社会管理中的重要力量。一方面，社会组织的发展和壮大，让他们有能力去面对社会事务的管理；另一方面，政府如能和社会组织合作进行管理，不仅凸显了民主性，而且能够避免效率低下的弊端，更加高效便民地进行服务。行政审批作为政府管理社会的一个方面，引入社会组织进行协作管理，也不失为避免审批腐败的捷径。为此，社会组织的进一步发展壮大就显得迫不及待。制定社会组织管理规则，减少对社会组织的干预，鼓励他们作为行动主体参与到社会管理当中，规范社会组织参与社会活动，让社会组织成长为能够帮助政府独当一面的积极性力量。

（作者单位：上海师范大学）

参考文献：

[1] 陈振明；李德国：《行政权力、市场机制与腐败治理——一份基于理论和实践的研究报告》，《东南学术》2009年第4期。

[2] [英]阿克頓：《自由与权力》，商务印书馆2001年版，第342页

[3] 陈天祥；胡菁：《行政审批中的自由裁量行为研究》，《中山大学学报》（哲学社会科学版）2014年第2期。

[4] 陈振明；李德国：《行政权力、市场机制与腐败治理——一份基于理论和实践的研究报告》，《东南学术》2009年第4期。

[5] 陈松：《构建有效的权力监督制约机制》，《理论前沿》2008年第17期。

[6] 韦尼·萨德霍尔茨、Wm.克特泽尔：《解释腐败：经济结构、民主制度和贸易》；胡鞍钢：《中国：挑战腐败》，浙江人民出版社2000年版，第255-257页