基层政府聘用人员管理研究

刘湘国,查利平

(1.嘉兴学院 商学院;2.嘉兴市财政局,浙江嘉兴314001)

任何一级政府,要想有效治理当地的经济、社会并向民众提供基本的公共产品,就必须用自身的财政资金供养一定数量的公务员、警察、老师、医务人员等,所以财政供养人员是政府行政的基础。[1]但是财政供养人员维持在何种水平才合理、适度,是一直困绕政府的一个理论和现实难题,学术界就此问题也有激烈的争论。一些学者对中国的财政供养规模从纵向上进行了古今比较,认为中国当前的财政供养率同历史各个时期相比都显得过高,并以此认为政府机构臃肿和人员膨胀已经非常严重,必须大力精减机构和人员;另一些学者则借助于财政供养率等指标将中国与发达国家进行横向比较,认为中国财政供养规模不是偏大而是偏小,财政供养的主要问题是供养结构不合理,从而导致结构性过剩和运行性过剩。[2]但是这些文献从研究对象看,主要集中在中央和省级政府,对县 (区)政府尤其是乡镇 (街道)这一级政府 (机构)很少涉及;从研究的样本数据看,主要依赖于公开的统计资料,这些统计资料中的财政供养人员基本限定于行政事业编制内人员,然而一个不争的事实是各级政府尤其是基层政府在行政事业编制外存在大量的聘用人员,这些人员的工资福利、办公经费也由财政支付,本质上说也应算财政供养人员。因此,剔除编制外聘用人员来研究财政供养是不全面的,本文以乡镇 (街道)政府 (机构)的聘用人员为研究对象,是对财政供养研究的有益探索和补充。

一、基层政府聘用人员的现状分析

由于政府聘用人员的相关数据没有公开的资料,全部依赖于实地调查,因此本文以嘉兴市本级22个乡镇 (街道)的调查数据来分析基层政府聘用人员的现状和问题。

(一)基层政府聘用人员的规模及类型

2012年,嘉兴市本级22个乡镇 (街道)共有财政供养人员7 069人,其中行政事业编制人员1 941人,占27.5%,聘用人员5 128人,占72.5%,这说明基层政府聘用人员占比很大,其原因在于：一是由于经济社会的发展,人们对公共服务需求的增加以及大量的事权下移,使基层政府对财政供养人员的需要增加,而我国一直采取严格的编制管理,基层政府只得在编制外大量使用聘用人员来满足需要。[3]二是聘用人员的使用成本由公共财政负担,而使用聘用人员的直接收益是减轻了编制内人员的工作负担,收益和成本分别由不同主体承担,理性的政府部门必然有增加聘用人员的冲动,以获得本部门 (个人)的利益最大化,从而导致聘用人员的不断增加。[4]事实上基层政府的在编人员都已成为脱离一线的管理干部,做事主要是聘用人员。

目前,乡镇 (街道)这一级基层政府的聘用人员类型较为复杂,大体可分为四类：一是岗位合同工,即在行政事业核定编制数内因缺编而形成的聘用人员和社区工作人员,这类人员聘用需经上级人事部门批准;二是合同工,即乡镇 (街道)自主聘用的人员,包括正式聘用的人员、退休返聘人员以及派出所的协警和城市综合执法局在镇 (街道)执法中队的协管员等;三是劳务派遣工;四是临时工。其中劳务派遣工和派出所协警、城管协管员的聘用主体虽不是乡镇 (街道)政府 (劳务派遣工、协警、协管的聘用主体分别是劳务公司、区公安局和区城市综合执法局),但他们的工资福利和办公费用是由乡镇 (街道)财政负担,所以本质上讲仍属于乡镇 (街道)的财政供养人员。聘用人员的类型结构如表1。从表1数据可计算出岗位合同工和合同工两者占全部聘用人员的91.2%,这两类人员一般是长期聘用,较为稳定,说明绝大部分聘用人员并不只是政府的临时需要。

表1 2012年嘉兴市本级乡镇 (街道)财政供养人员结构

(二)基层政府聘用人员的功能及岗位分布

乡镇 (街道)聘用人员所从事的工作范围非常广,几乎涵盖了乡镇 (街道)工作的方方面面。根据服务的性质可将其分为城乡社区工作、综合服务和综合执法三类。2102年嘉兴市本级乡镇 (街道)城乡社区工作人员、综合服务类聘用人员和综合执法类聘用人员分别占聘用人员总数的31.67%、20.42%和45.36%,见表2。

表2 2012年嘉兴市本级乡镇 (街道)聘用人员的功能结构

城市社区和农村村委会虽然从法律上讲都是自治组织,但由于在当前社会转型过程中,这一最基层的组织在社会管理中的作用日益突出,政府为加强对这一级组织的控制和强化这一级组织对上级政策的执行,采取的办法是把这一级组织的工作人员纳入到财政供养范围。对于城乡社区工作人员的管理目前仍有较大的争议：一种观点是为了有利于政府对其控制,让其作为政府行政的末梢,即把城乡社区作为政府的一级机构,其工作人员变为准公务员,由财政来供养;另一种观点是让社区和村委会回归自治的本质,从而减轻财政供养负担。但从实践的趋势看,政府部门的许多事务性工作越来越下压到社区,政府对其控制的要求也越来越大,这样,社区工作人员数量将不断增加,社区机构也不断膨胀,已经成为乡镇 (街道)财政的一个大负担。

综合执法人员在聘用人员中占比最大,主要功能有：一是市容和城市建设执法;二是综合治安执法;三是新居民 (外来人口)协管;四是交通协管;除此以外还有环境执法、禁毒、矫正等。综合执法按岗位分布见表3。

表3 2012年嘉兴市本级乡镇 (街道)综合执法类聘用人员的岗位分布

综合执法类聘用人员最主要的岗位是新居民协管和派出所协警,两者占综合执法类聘用人员的75.6%,其次是城管协管和交通协警,分别占13.2%和7.7%。这说明非户籍人口的增加是政府聘用人员增加的一个重要因素。综合执法类聘用人员的聘用主体和人事管理是上级政府的职能部门,但人头费用由乡镇 (街道)财政支出。虽然乡镇 (街道)在一些大的临时性任务中由于人手不够,会调用这部分人员,并提供财政保障,但从职能上说应属于上级政府,乡镇 (街道)都为偶尔一次的使用而承担全部费用。所以综合执法类聘用人员最大的问题是事权与财权不一致,同时,由于各条线是独立运行的,所聘用的协管人员不能进行统筹使用,这样就会增加聘用人员的数量,从而增加财政负担。

综合服务类聘用人员包括经济服务类 (镇街道经济服务中心、企业服务中心、招商人员、企业管理办、农业服务站的聘用人员)、社会事业类 (图书馆、文化站、计生办、民政办、敬老院、合作医疗等机构聘用人员)、教育类、卫生类 (教育卫生服务已由县级政府统筹,乡镇街道不再承担人头费用,只是在经济开发区辖乡镇街道的体制下,仍存在乡镇的教育卫生聘用人员)和行政机构服务类。综合服务类聘用人员的岗位分布见表4。

表4 2012年嘉兴市本级乡镇 (街道)综合服务类聘用人员的岗位分布

从表4中可以看出,服务类聘用人员中最大的是经济服务类人员,占全部服务类聘用人员的59.2%,因此,这类聘用人员主要需要解决的问题是区分政府、市场与社会的边界问题,哪些服务必须由政府来提供,哪些则可以由社会或市场来提供,从而分离出社会和市场的功能,来缩小政府现有的功能,减少财政供养人员。[5]然而调查发现,由于改革开放30多年来,政府一直以经济建设为中心,经济发展是官员政绩的最主要考核指标,加上政府计划经济大包大揽的思维惯性,政府大量聘用了这类人员增加对经济部门的服务。

二、基层政府聘用人员管理存在的问题

(一)编制核定不合理,使财政供养结构失衡

嘉兴市本级乡镇 (街道)财政供养人员中,行政事业编制人员只占27.5%,而编制外聘用人员占72.5%。聘用人员远大于有编制人员,造成这种现象的主要原因在于,我国严格的编制管理使编制核定没有根据经济社会发展作出相应调整,使基层政府只能通过大量聘用人员来满足需要。同时由于各乡镇街道的经济社会发展和流动人口不平衡,导致其工作人员的苦乐不均。这也说明目前的编制管理体制对控制行政事业编制人员是有效的,但并不能有效控制财政供养总规模,并导致编外人员远超编内人员的结构失衡。

(二)上下级政府事权不清,导致聘用人员无限扩张

事权不清主要体现在两个方面：一是上下级政府之间不合理确权或权责划分模糊,导致事权不清。如派出所协警、新居民协管、环境执法等职责,这些公共服务的效用完全溢出了乡镇 (街道)的行政区划,按理应该由上级政府负担,但现实却成为了乡镇 (街道)的职责;二是没有很好区分政府、市场和社会的边界,导致事权不清,如城乡社区本来是自治组织,但政府为了继续保留甚至强化自身对城市社区和农村社会的控制,通过把这一级自治组织的工作人员纳入到财政供养范围,强化对城乡社区政治权力体系的控制,维系自上而下的权力执行渠道,保障其各项职能的行使,从而扩大了财政供养规模。

(三)政府部门条块分割,削弱了乡镇 (街道)对聘用人员的管理权

条块分割表现最为突出的问题是区政府的职能部门在镇 (街道)设立的各类 “站、所”问题。一是这类站所聘用的人员,管理主体和责任主体分离。这类聘用人员的日常工作和业务管理主体属于上级职能部门,但他们的费用是乡镇 (街道)负责,由于乡镇 (街道)并不具有完全的人事管理权,使聘用人员不能统一管理、统筹使用,降低了聘用人员的使用效率。二是这类站、所条条分割,各自为政,每条线都希望有自身独立的聘用人员,从而增加了聘用人员的数量。三是这种为了上下对口的条条分割,由于每条线都要配置领导岗位,导致领导职数比例过高,真正在一线向社会直接提供公共服务者却相对不足,官多兵少、头重脚轻,人员结构整体失衡,严重影响了镇 (街道)财政供养人员总体的工作绩效和劳动产出。

(四)管理职能模糊不清,失去了对聘用人员的监督控制作用

在聘用人员中,岗位合同工虽然需要上级人事部门的审批,但审批单位认为人头经费是乡镇 (街道)财政负责,从而放松审批标准,导致聘用人员的增加。而执法类聘用人员,聘用主体是上级政府部门,而人员经费由镇 (街道)财政负担,虽然聘用多少有一些人口指标参照,但由于聘用权与财政负担不在同一级政府,下级财政部门在聘用过程中没有话语权,基本上不存在约束,很容易导致这类聘用人员的膨胀。乡镇 (街道)自主聘用的人员,目前尚没有任何硬性指标进行约束,上级人事和财政部门也没有监管的要求和动力,而镇 (街道)这一级财政预算也处于软约束状态,既便财力不够,也往往通过举债来支付人头经费。同时扩大财政供养还能获得更多的政治支持,从而进一步强化乡镇(街道)多聘用人员的动机,促进镇 (街道)财政供养规模扩张。所以对镇 (街道)聘用人员的管理,看似有多个部门,但由于每个部门的管理和监督的职责不清晰,使聘用人员实际上处于失控状态。

三、完善基层政府聘用人员管理的建议

聘用人员的管理受行政体制改革、上下级政府的确权、社会经济的发展阶段和经济体制转型等多方面因素的影响,因此,完善政府聘用人员的管理既需要顶层设计,也需要基层探索。

(一)建立政府聘用人员动态监管系统,实现对聘用人员的有效监控

严格的编制管理虽然在短期内控制了乡镇 (街道)机构的膨胀、行政事业编制人员的规模,但却导致编制外聘用人员的大幅度增加,从根本上讲,它并没有有效控制财政供养的总规模,相反产生了编内人员的惰性、身份歧视、同工不同酬等不合理甚至违法的现象。因此,首先应根据乡镇 (街道)的经济发展水平、财政收入、人口规模和结构 (包括新居民)、城市化进程等,科学核定乡镇街道的人员编制,严格限定聘用人员与编制人员的比例 (如南京市政府规定,行政机关的编外人员不能超过编制人员的10%)。其次应建立对乡镇 (街道)财政供养人员的动态监管系统。财政、人事等部门把乡镇 (街道)的聘用人员纳入到财政供养人员监管系统,实行县 (区)政府范围的统一招聘,统一工资福利标准,控制镇 (街道)聘用人员招聘使用的随意性。

(二)整合执法协管员队伍,实行统一管理、统筹使用

目前,乡镇 (街道)综合执法类聘用人员采用纵向的条线管理模式,使这类人员不能交叉使用,造成一定的人员浪费。在当前事权、人事管理权和财权难以根本解决的前提下,可考虑整合现有条线的执法类聘用人员,在镇 (街道)建立综合执法队伍,由镇 (街道)统一管理、统筹使用,变专业执法为综合执法。一是可以在各条线协管员相对固定的前提下,实现交叉使用,从而提高用人效益,减小协管员队伍的总体规模;二是可根据执法要求对协管员进行统一培训、统一考核,提高协管员的执法能力和综合素质;三是由于减少了人员浪费,在乡镇 (街道)财政负债不加重的前提下,可提高协管员的工资福利待遇,降低协管员的流动率,稳定协管员队伍;四是在一定程度上实现了人事管理权与财权的一致,可以提高镇 (街道)控制这类聘用人员规模的动力,实现节约聘用人员规模的激励。

(三)探索基层政府权力和职能重塑,优化聘用人员结构

首先,界定行政管理权和居民自治权,优化城乡社区聘用人员结构。在镇 (街道)财政供养人员中,有近1/3是城乡社区工作人员,因此,要减少镇 (街道)财政供养规模,必须对乡镇 (街道)与社区 (村委)的权力和职能作出调整。在我国城乡社区治理中存在两种不同来源的权力：行政管理权和居民 (村民)自治权。如果镇 (街道)政府过度强化或扩张行政管理权,必然会压缩居民 (村民)自治权,使居委会 (村委会)日益行政化、附属化,这不仅导致财政供养人员增加,还会影响城乡社区和谐社会的构建。所以,乡镇 (街道)政府要对行政权力与职能体系进行重塑,充分扩大社区 (村委)的自治空间,乡镇 (街道)应根据确定的社区 (村委)的基本行政职能来划拨经费,居民 (村民)在自治范围内事务由其自主决定。上级政府各条线上需要社区 (村委)向居民 (村民)提供的服务可采取向社区 (村委)购买的方式来实现,从而减少镇 (街道)对社区 (村委)的财政供养规模。

其次,确定政府、社会和市场边界,优化综合服务类聘用人员结构。在乡镇 (街道)聘用人员中,综合服务类人员占20.42%,主要涉及经济服务领域和社会事业服务领域。在经济服务领域主要是资产经营、项目建设和招商引资的聘用人员,这部分聘用人员,镇 (街道)应按照政府与市场的分工,明确聘用主体和企业身份,割断其与镇 (街道)财政的联系,乡镇 (街道)只对这类聘用行为进行监管。社会事业服务类聘用人员则应该按照国家对事业单位改革的要求,明确政府与社会的边界,鼓励社会组织参与公益服务的提供,把聘用人员的工作逐步转移到社会组织中,乡镇 (街道)可通过购买服务来扶植社会组织的发展,形成公益服务多元化提供主体,最终实现公共财政由 “养人”向“买服务”的转变,达到减少聘用人员而不减服务、优化聘用人员结构的目的。

(四)明确上下级政府事权,优化聘用人员的财政分担比例

财政供养人员都是为社会提供公共服务的,但是必须明确三级政府各自的职责 (事权),并根据各自的责任确定合理的财政分成比例 (财权),或合理分配聘用人员的承担比例。基本原则是根据所提供服务的溢出性来确定各级政府的责任,即所提供的公共服务其效应不会溢出到镇 (街道)行政区外的应由镇 (街道)负责,其相应的聘用人员由镇 (街道)财政承担,效应溢出到镇 (街道)之外但在区之内的由区、镇 (街道)两级财政共同承担,效应溢出到区之外的则由市、区、镇 (街道)三级财政共同承担。按照这一原则对各级政府进行确权,优化聘用人员的财政分担比例。

(五)建立激励机制,促进乡镇 (街道)减人增效

建立鼓励乡镇 (街道)分流人员和减少财政供养人员的激励机制。首先,市区财政部门在对下资金分配和财力结算时,应使之直接与镇 (街道)减人、减支相挂钩,把财政预算供养人员的增减纳入激励性转移支付的计算中,鼓励一人多岗,积极推行节编奖励制度,对空编单位给予适当经费奖励,切实鼓励乡镇 (街道)机关事业单位减少用人数量,不断优化人员结构,增强人员素质,提高管理水平和行政效率;其次,要加强上级政府职能部门之间的信息共享,减少乡镇 (街道)人员的事务性工作,为镇 (街道)减人增效创造有利条件;第三,适当提高聘用人员的收入水平,减少聘用人员的流动率,从而可加强培训,提高聘用人员工作熟练程度,增加工作产出,实现减少聘用人员总量的效果。

[1]李含琳,魏奋子,李印峰.中国西部财政供养人口适度比例研究：经验模型及实证应用 [M].北京：人民出版社,2003.

[2]程文浩,卢大鹏.中国财政供养的规模及影响变量——基于十年机构改革的经验 [J].中国社会科学,2011(2)：84-105.

[3]陈广桂.中国财政供养率问题的初步研究 [J].当代经济科学,2003,25(4)：11-15,92.

[4]朱光磊,张东波.中国政府官员规模问题研究 [J].政治学研究,2003(3)：91-99.

[5]王翔.加大机构改革力度 缩减财政供养人员 [J].中国经贸导刊,2003(10)：7.