农村小学校车服务外包发展情况研究

李茜

[摘 要]作为公共服务体系的重要组成部分，校车在公民生活中起着举足轻重的作用，它体现着一个国家生活水平，教育水平的高低。我国农村地区由于经济落后，人口分布密度不均，公共服务水平较低，政府的公共服务职能薄弱，校车配置长期落后于城市，从而引发了一系列安全事故与社会问题，造成了不良的社会影响。我国目前正处于经济社会转型的关键时期，不断增长的公共需求和政府在其能力内所能提供的公共服务之间的矛盾日益突出。本文通过对湖南L县校车服务外包的发展情况的调查，对今后加强我国农村地区校车服务管理工作提出几点建议。

[关键词]农村；小学；校车；服务外包

[中图分类号]C915 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）07 — 0151 — 02

随着撤点并校政策的实行，农村生源逐渐集中，根据农村人口分布密度不均的现实情况，校车需求扩大。大批私营车充斥农村校车市场，在选择有限的条件下，农村学生纷纷选择搭乘。乘车超载、司机驾驶资格不规范、安全配置不全等导致了一系列安全问题。针对农村“非正规校车”频繁出现的造成众多学生伤亡的安全事故，2012年国务院出台《校车安全管理条例》，对学校校车配置做出了详细规定，条例称，县级以上人民政府要采取措施，促进城乡的公共交通发展，为有需要的学生提供方便。而对确实难以保障就近入学，公共交通又不能满足学生上学需要的边远农村地区，当地政府应当采取措施，以保障接受义务教育的学生享有校车服务。〔1〕

在《条例》的大背景下，各地人民政府成立专门的校车安全管理工作领导小组开展校车安全工作。对此，L县人民政府研究决定L县成立校车服务公司，对校车进行公司化营运管理，并于2013年7月发布了L县校车公司化营运管理招标采购公告。此次校车改革是以G、T、Z三个乡镇为试点。本文以T中心小学，G中心小学，Z中心小学为调查对象，以此研究农村校车服务外包的发展情况。笔者通过对L县农村地区小学校车服务的发展情况的调查了解，思考我国现阶段政府公共服务建设的不足与困难，从而得出对农村校车服务建设以及政府公共服务建设的几点启示与建议。

一、L县校车服务外包发展现状

（一）校车服务外包初具雏形

笔者所调查的“校车试点”T镇中心小学学生共约720人，学校于2013年启动校车招标程序，到目前已配备25座标准校车5辆，接送学生约300人。校车由私人承包并出资买进，政府每年补助部分燃油费，车主按学期直接收取学生乘车费用，车主需要与政府签订《校车营运服务合同》，合同内容涉及购车资格，司机履行职责，资金补助等相关内容。同时与学校签订安全协议，校车统一由校车服务公司管理。校车公司由客运公司成立，主要负责安排校车路线，承接政府下达的政策，对车主、随乘人员以及学校师生进行安全教育，并为校车购买保险，并收取一定的管理费用。

（二）校车安全配置基本得到保障

在国家法律的明文规定下，校车的质量能得到基本的保障。《条例》第二条和第二十一条分别规定，各小学所配备的校车应当是按照国家标准设计和制造的小学生专用校车。专用校车应该配备有逃生锤、急救箱、干粉灭火器等随车安全设备。在对T中心小学的调查中了解到，校车上的此类安全设施都得到了保障，学校采用的是标准的黄色校车，校车为25座，有警灯，空调，灭火器。另外，学校按照《条例》的规定，除司机以外还指派了随校车全程照管乘车学生的照管人员。撤点并校政策在优化教育资源配置的同时，也给就学路程较远的学生带来不便。正规校车这一公共服务产品的设置能很好的解决农村地区这一问题。就目前来看，校车的安全配置基本能满足农村地区学生的乘车需求。

（三）规范化管理提高了服务质量

相比以前混乱的“非正规校车”市场，规范后的校车市场有序的运营，减少了恶意竞争，校车配置安全系数提高，人员素质得到提高，从而整体的服务质量得到提高。调查得知，T中心小学，包括当地公办、私办幼儿园在2013年前所谓的“校车”为改装后的“小面包车”，车主私营并直接收取学生费用，且未与学校以及当地政府签订任何合同，车主之间存在不良竞争关系，争抢生源。而规范后的校车管理避免了乱收费现象，同时标准化校车也保障了学生乘车途中的安全。新的校车管理模式受到国家法律条文的制约，校车运营公司化，由交通局管理公司运营资格，交警例行检查校车安全情况。这种半私人化运营，降低了政府成本，而市场引入的竞争机制则大大提高了公共服务的质量。尽管新校车仍有需要改进的方面，但相比之前的“非正规校车”，校车性能以及服务水平有了明显的提升。

二、发展中的困难和不足

（一）政府缺乏对“非正规校车”的取缔管理

調查发现，尽管学校已配备标准校车，但仍有少数“非正规校车”活跃在校车市场。这些校车与“正规校车”处于竞争生源的关系。由于目前T中心小学配备5辆标准校车，而有乘车需求的学生约300人，尽管每辆校车平均早晚各2趟行程仍不能满足学生乘车需求，并且收费要比“非正规校车”更高，不少人还是选择了安全性能较差，配套设施较不齐全但费用相对较低的后者。在需求大于供给的情况下极可能造成此类校车市场的膨胀。而政府也缺乏对“非正规校车”的强制性取缔管理，导致了校车市场混乱的现状。

（二）正规校车供给不足

由于农村地区经济落后，地方政府财政负担较重，尽管将作为公共服务校车服务外包，大大降低了行政成本，提高了服务质量，但目前的供给仍不能满足当下农村学生的乘车需求。目前T中心小学配备5辆标准校车，而有乘车需求的学生约300人，尽管每辆校车平均早晚各2趟行程仍不能满足学生乘车需求。在调查过程中发现，新校车仍存在超载现象。在对司机的采访中了解到尽管国家法律明文规定不能超载，但面对300多名学生的乘车任务，加上考虑到燃油成本的问题，因此超载也是不得已的选择。

（三）所收取的服务费偏高

在对10户乘坐校车的学生家庭进行走访调查中发现，其中8户家庭认为校车收费偏高，新校车相比以前的“非正规校车”费用高出30%左右。不少家长认为校车费用应该得到学校和政府的支持，以减轻家庭负担。针对收费问题，在对司机的采访中了解到，平均1000元左右的收费就司机成本收益而言处于正常水平。尽管拥有每年4万元左右的燃油补贴，但校车的购车成本加上燃油费、校车损耗值、维修费，司机劳务费等费用仍是不少的支出。

（四）校车维护程序欠缺

尽管在政策影响下，学校陆续配备了专门校车，但明显整个校车配备的链条是不衔接的，校车的维护是整个校车运行系统的关键环节，但现状却是校车维护程序缺失。校车的健康运行得不到保障，预期寿命也将大为缩减。造成这一现象的首先在于费用的不足，维护费用将是一笔大支出，就目前的运营现状来看，利润还没有能力承担这一费用的支出。再者就是专业维护人员的缺乏。就政府而言，维护程序的缺失导致固定资产寿命缩减，也将造成行政成本的增加。

（五）政策执行监管不严

通过调查发现，学校新配备的校车超载现象严重，T中心小学引进的标准校车是25座型，而往往实际乘车学生达到40人以上，平均每辆校车每天两趟。而在《条例》第三十四条规定，校车不得以任何理由超员。另外，学校和校车服务提供者不能要求校车驾驶人超员、超速驾驶校车。但实际情况却是超载现象严重，公安机关交通管理部门缺乏例行检查及治安维护。在对司机的采访中了解到，由于乘车人数过多，校车供给不足，另外考虑到效益成本问题，超载成为普遍现象。而监管不严助长了这一风气。

三、启示与建议

（一）加大对农村地区公共服务的财政投入

杰夫·摩根曾指出，现代政府的核心任务就是提供最大程度的公共增加值，而增加值的大小是体现政府工作效率和工作能力的重要标志。〔2〕就目前我国农村公共服务发展现状来看，对农村公共教育的投入远远落后于发达国家，财政上的瓶颈导致了校车供应量不足，超载现象严重，间接影响了我国教育水平和经济发展水平的提升。国家财政应该加大对农村地区公共服务的投入，提供针对学校，校车，司机各方面的补贴。就校车而言，财政投入放入增加既能减轻家庭就学负担，利润的增加也能很好的解决超载问题，提升校车服务质量，从而提高整个农村地区的生活水平和文明程度。

（二）建立健全对校车项目的监督机制

针对目前农村地区校车服务出现的最严重的问题即超载问题，一项重要的解决方法就是加大监督力度。可以成立专门的校车工作小组，组织专业人员负责系统的管理校车的投标，司机资格审查，校车安全配置，随乘人员的安全教育，每日的安全例行检查，这种科学化的管理增加了校车投标透明度，避免了政府一定程度上被利益群体利用，例行检查保障了乘车安全。这种管理方法上的创新有利于提高政府行政能力，转变政府职能，强化政府的社会管理和公共服务责任，树立政府威信，完善政府形象。

（三）建立对公共服务承包方的绩效评价制度

公共服务外包能很大程度上改善政府服务质量，有利于成本和效益的预测，节约政府服务成本。〔3〕但同时也要承担一定的风险。市场化经营有其自身的缺陷，而这类缺陷可能转化成服务外包过程中的不确定因素，包括服务提供方为追求最大利润而采取的偷工减料行为。另外，双方所签订的合同期往往较长，承包方有可能产生惰性而不提升服务质量。因此，需要建立一套完整的绩效评价制度对校车服务的提供者进行定期考核，从而规范校车服务，督促承包方不断提升服务质量。通过征求用户意见，建立全方位反映用户需要的服务指标，对校车服务进行评价，并定期考核。

（四）将校车服务纳入服务型政府建设内容

建设服务型政府已经成为当下政府管理创新的主流，在校车服务的外包过程中，要减少政府对服务承包方的依赖。〔4〕政府将校车服务外包给企业能降低服务成本，使服务过程更可控，但政府最终目的应该是在外包过程中学习企业高效的服务链，最终建立高效的服务型政府。要推进政府公共服务角色的深化，使政府和公民同时意识到校车服务作为公共服务是政府的一项基本职责。并将校车服务建设成果纳入对地方政府政绩考核之中。督促政府完善校車服务。

四、结语

我国农村校车服务的发展仍然存在很多阻碍，原因是多方面的，包括整个校车管理体系的不完整，以及相关部门责任的不明确，职能的不衔接。这也反应了我国当下农村公共服务水平的落后。校车安全建设关系到一个民族未来的发展，同时，作为社会公共物品也反映出一个国家的国力以及社会文明综合水平。政府作为社会管理主体，应该积极承担提供公共服务的责任，寻找包括服务外包在内的多元化方式，提高公共服务的效率和质量。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 国务院办公厅.校车安全管理条例〔Z〕.中央政府门户网站，2012.

〔2〕 唐铁汉，袁曙宏.公共服务创新〔M〕.北京：国家行政学院出版社，2007.

〔3〕 汪应洛.服务外包概论〔M〕.西安：西安交通大学出版社，2007.

〔4〕 张达凯.服务外包战略决策〔M〕.北京：化学工业出版社，2009.〔责任编辑：侯庆海〕