中国诉美国关税法修订案世贸争端案评析

唐全民

[摘 要]2014年3月27日，WTO公布了中国诉美关税法修订案争端案的专家组报告。报告支持了中方在双重救济方面的主张，中国取得了重要胜利。本案作为中国反击美国滥用反补贴救济措施的典型案件，引起了世界广泛关注。文章介绍了案件的背景以及中国申诉的主要理由，在此基础上，围绕案件几个焦点法律问题展开分析。本案为我国充分运用WTO规则维护贸易利益提供了有益的启示。

[关键词]反补贴；美国关税法修订案；“双反”； 非市场经济

[中图分类号]D996.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）07 — 0092 — 02

历史上，美国反补贴法从未适用过中国，主要是因为美国曾通过判例确立了不对包括中国在内的“非市场经济”国家实施反补贴的政策。但近年来，受国内经济、政治等因素的影响，美国不顾缺乏法律依据的情况，逐渐对中国实施反补贴调查，并愈演愈烈。对美国的反补贴，中国相关企业多次援引美国关税法抗辩并往往得到美国法院的支持。2011年12月，美国联邦上诉巡回法院在GPX工程轮胎诉讼案中支持了中方的诉讼请求，判决美商务部败诉。在此情况下，美国2012年3月通过关税法修订法案（以下简称修订案），明确授权对非市场经济国家适用反补贴法，并将时间追溯至2006年11月20日，中国诉美关税法修订案争端案就是在此背景下发生的。与以往在WTO起诉美国不同，该案中国针对的是美国贸易救济的体制性问题。这也是中国继“双反”措施案（DS379）后，再次将美国诉诸WTO的一次胜利，这对今后我国运用世贸规则维护公平贸易环境将产生重要的影响。因此，在当前中美贸易争端形式开始由反倾销争端为主转为反倾销反补贴并行，反补贴争端已经成为中美贸易摩擦热点的背景下，选取这一典型案件为研究视角，探讨该案带来的一些启示，有着重要的理论和应用价值。

一、中国诉美国关税法修订案争端案概述

2012年9月17日，中国要求就美国通过修订案及2008年至2012年对中国发起的26起反补贴调查案件与美国磋商。中国认为，美国修订案违反了GATT1994第10.1条、第10.2条及第10.3（b）条的规定，反补贴调查违反了《SCM协议》第10条、第19.3条、第19.4、第32.1条以及GATT1994第6条的规定。11月5日，中美双方代表团在日内瓦进行正式磋商，就涉案问题交换了意见，但未能达成一致意见。同年12月17日，该案专家组正式设立。经过一年多时间的审理，2014年3月27日，WTO公布了专家组报告，专家组报告支持了中方在双重救济方面的主张，中国取得了重要胜利。

本争端源于美国联邦上诉巡回法院在GPX工程轮胎诉讼案中对美国商务部不利的判决。为了推翻此判决，国会于2012年3月通过修订案，明确授权对非市场经济国家可以适用反补贴法，并有追溯力。美商务部因此维持了针对中国征收反补贴税的征税令和反补贴调查案件，涉及产品达24种，累计涉案金额72.27亿美元。

二、中国诉美国关税法修订案争端案争议焦点

2012年9月17日WTO公布了本案磋商请求全文，根据中国提交磋商请求的内容以及专家组发布的报告，以下几个问题是本案双方争议的焦点：

（一）对美国 “双反”调查措施合法性的争议

1.美国“双反”调查措施是否存在“双重救济”

本案中，中国认为美国发起的26起“双反”调查对同一产品先后征收反倾销税和反补贴税构成“双重救济”。一方面，美国认定中国为非市场经济国家，认为中国国内价格无法真实反映市场情况。因此，美商务部在判定正常价值和计算倾销幅度过程中，将所涉26件案件实施反倾销调查时均以“非市场经济国”方法计算倾销幅度，采用第三国替代价格作为计算产品的国内正常价格，将替代国价格与出口价格进行比较，实际上反倾销税已经会因所谓政府补贴的存在而高估。这种反倾销措施在抵消倾销损害的同时也抵消补贴带来的损害，涉案产品经过反倾销后，再对同一产品实施反补贴调查并最终征收反补贴税，必定产生重复计算和双重救济的问题。美国对此予以否定，认为实施双反措施理论上确实存在重复计算可能，但不必然导致存在双重救济，是否存在取决于征收的反补贴税税额是否适当。因此，美国认为，只要调查机构按照反补贴程序认定被調查对象确实存在补贴并且可以认定其数额，就可以征收其反补贴税，而不是看该补贴产品是否已被反倾销措施提供过救济。

2. “双重救济” 是否符合WTO规则

关于“双重救济”是否符合WTO规则问题，主要围绕《SCM协定》第19.3“以适当数额征收”的含义如何解释以及调查机构是否有义务评估其调查是否构成“双重救济”等问题展开。中国认为，从立法精神，司法实践及《SCM协定》规定可以看出双重救济是被WTO否定的。根据《SCM协定》第19.3条 “….在非歧视基础上收取适当金额的反补贴税” 和第19.4条 “….反补贴税不得超过认定存在的补贴金额，该金额以补贴出口产品的单位补贴计算”等规定，表明美商务部有义务评估其调查及征收的反补贴税金额是否适当。但所涉案件中，美国没有履行此义务，反补贴税明显超出了“适当金额”标准，构成“双重救济”，有违世贸规则。美国则主张，按照第19.3条规定，不能得出明确规定调查机构具有评估义务，同时认为，双方争议的反补贴征税涉及的是美方“追溯性税收评估制度”，第19条第3款并不适用。

（二）对美国关税法修订法案内容的申诉

美国修订法案内容包括两部分。中国提出申诉的主要是第一部分对关税法第701节予以修订的内容，修改的法案授权反补贴税适用于非市场经济国家，并溯及至2006年12月20日起所启动的反补贴调查案件、海关及边境保护局所采取的行动以及联邦法院受理的民事、刑事及其他相关案件程序？？？。这实际上是通过事后立法的方式追认反补贴的合法性。针对这一点，中国认为其做法违反了WTO相关规定。根据GATT第10.2条关于透明度的规定， WTO明确禁止成员在正式公布法规之前采取加重进口负担的措施，美国修改《1930年关税法》法实际上就是规避此种行为的非法性。中国认为，美国的做法将中国企业置于不确定的法律环境，违反了WTO透明度和正当程序等规则。

三、专家组对案件的分析

专家组认为，本案需要解决的主要是关于26起案件是否存在双重救济以及是否符合WTO规则等问题。围绕此焦点问题，专家组先以类似案件DS379案上诉机构的解释原则为出发点进行分析，考察了《SCM协议》第19条第3款关于调查机关是否存在评估义务，以及这种义务的范围。本案美国调查机关是否有评估并避免双重救济的义务？如果有，其义务范围是否不仅适用于行政复审也适用于追溯性征税制度下的原审调查？关于这个关键问题，专家组通过以下分析得出结论：首先，《SCM协议》第19条第3款“适当数额”是否赋予调查机构负有查明并避免双重救济的义务问题，本案专家组基于DS379案上诉机构已认定“适当数额”应解释为调查机构不仅负有非歧视待遇之义务，而且有义务查明并避免双重救济的存在。如果没有履行这些义务，其行为就不符合 “以适当数额”征收之义务。专家组认为，本案申诉方提出的理由与DS379案相同，因此，专家组据此支持了中国的主张；其次，关于该义务是否适用于追溯性征税制度，针对美国提出该义务只适用于复审而不适用于原调查的观点，专家组认为，美国已在DS379案中就提出过同样的问题，DS379案就该问题已作出裁定和解释，但美国在DS379案就此问题对专家组裁决并没有上诉。因此，本案没有必要重复审查这个问题。专家组最后认定，美国没有提供充分法律依据证明对涉案的同一产品征收反倾销税和反补贴税过程中履行了避免双重救济的义务。美国反补贴税不符合《SCM协议》的规定。

关于修订法案相关内容是否违反GATT关于透明度的规定，专家组成员意见不完全相同。两名成员认为，法案不属于该条规定的范畴，因为美国没有根据该法案提高进口产品的关税税率或其他费用。但一位成员持反对意见，认为法案实际上提高了进口产品的关税税率或其他费用，不符合第10.2条之规定。最终本案按照多数意见认定修订案没有违反GATT第10.2条规定，法案也未禁止法律在其生效时国内法院或法庭的判决尚未作出的情况下取代国内法院或法庭的判决。因此，专家组认为法案也未违反GATT 1994第10.3（b）条规定。

四、结论及启示

根据以上分析可知，本案尽管专家组支持了中国申诉的美国构成“双重救济”的主张，但并没有认定美国新反补贴法本身违规，从这个角度来说，美国对中国采取反补贴措施已不存在法律阻碍，这应该引起我国的重视。当然，我国已提起上诉，上诉机构也可能推翻这一裁决。但即便如此，随着《中国入世议定书》第十五条关于适用于中国的反倾销“非市场经济”十五年的规定将于2016年到期，“非市场经济”将成为历史，美国对华反倾销会逐渐淡出，反补贴争端将成为中美贸易关系发展的新障碍。对此，我们应有清醒的认识。本案为我国充分运用WTO规则维护贸易利益提供了以下启示：

（一） 积极利用WTO规则维护权益，坚决抵制贸易保护主义

尽管美国是第二次世界大战后多边贸易自由化的驱动者，并标榜奉行“自由而公平” 的对外贸易政策，但贸易保护主义从未在其贸易政策中淡出，相反，美国利用其在国际贸易体制中的地位，不断创造新的贸易政策工具以满足其需要。美国经常以各种理由和借口对中国实施贸易保护主义，在反倾销、技术性贸易壁垒、知识产权及对人民币汇率施压等贸易救济措施的基础上，反补贴已成为美国对华贸易制裁的新的工具。就反补贴对外政策而言，美国总是根据贸易政策和国际贸易形势的发展不断调整。在对华反补贴问题上，美国采取的是递进的做法。鉴于反补贴争端已成为中美贸易争端的重要组成部分，我们应该注意美国对华反补贴案件中新的动向，分析晚近中美反补贴争端的发生背景及原因，以便在应对和起诉美国滥用反补贴措施案件中做到知己知彼。至今我国已多次向WTO起诉美国对华反补贴调查行为，其中典型的DS379案和本案，均取得了较好的申诉效果，为中国以后应对美国滥用贸易救济措施的争端提供了有力支持。

（二）把握美国对华反补贴调查新特点，增强应对措施针对性

总体来说，1995年世界贸易组织成立以后，美国共启动100多起反补贴调查中，其中，中国入世的2001年前幾年，美国启动反补贴调查较频繁，共启动48起反补贴调查。2002年之后，美国反补贴立案呈现下降态势，直至2007年开始才又掀起新一轮的高潮。这与美国反补贴目标开始针对中国有关。尤其是美国在2008全年的反补贴全部都是针对中国的，这在历史上很罕见。据统计，近年来美国对华发起反补贴调查数量多达34件，这个数量在整个世界对华反补贴调查比例相当高，说明美国在近年来减少使用反补贴措施的大背景下，对中国开始并逐步加大力度，反补贴已成为美国平衡中美贸易逆差的新利器。美国对华反补贴调查呈现以下新特点：首先，经历了从无到有的过程，而且，调查领域不断扩展。2010年以前，美国对中国反补贴调查行业主要集中于冶金和化工等，但自2010年开始，中美补贴与反补贴争端向新能源产业领域蔓延。其次，美国试图通过反补贴措施解决所谓人民币低汇率估问题。近年来，美国国会不断有议员提出法案将将汇率问题贸易化，想通过反补贴解决中美汇率问题。美国修订案的通过，提升了美国以汇率低估构成补贴为由对我国采取反补贴措施的风险。美国对华反补贴政策的新趋向，值得我们关注，我们应未雨绸缪，提前做好预警机制和应对准备。

（三）我国应进一步完善国内补贴政策

补贴是一国制定和实施产业政策的必要手段，无法回避。事实上，WTO也充分考虑到补贴作为成员方政府干预经济的重要手段的现实情况，对补贴做了适当的区分，成员只要满足不损害其他成员贸易利益的前提可以允许使用国内补贴。尽管如此，《SCM协定》倾向于认为补贴对国际贸易产生扭曲作用，原则上禁止使用，特别是专向性补贴。我国在经济发展过程中，为促进经济和产业的健康有序发展，确实需要运用一定的补贴措施来进行调节。但是，从现实情况来看，我国某些地方出台的补贴政策不符合《SCM 协议》的要求，突出的问题是补贴带有专向性，这是WTO明确禁止的。此外，我国外贸中出口退税、进口替代补贴的使用。这两种补贴都是禁止性补贴，中国入世议定书第十条第三项明确规定“中国自从加入起取消 SCM 范围内所有的第三条补贴”，指的即是这两种类型的补贴。因此，为了避免被其它国家或地区实施反补贴调查，并在WTO应诉中处于被动地位，我国应当加强对补贴政策的审查，尽量避免违反《SCM 协议》的规定。

〔参 考 文 献〕

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〔责任编辑：王 珍〕