美国农地保护政策及其借鉴意义

齐峰 吕云涛

[摘 要]农地保护对国家发展和社会稳定意义重大。美国在法律管制、经济激励、现代科技和管理方法应用以及非政府组织和公民参与等方面形成了系统的农地保护政策措施，维护了相关者的权益，促进了农地的合理开发、利用和保护。美国农地保护政策，值得我国农地保护借鉴。

[关键词]农地保护；土地发展权；美国

[中图分类号]F311 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）07 — 0084 — 02

土地作为农业生产的基础、生态调节的载体和粮食安全的保障，其科学有效的利用、开发和保护，对于国家发展和社会稳定等都具有举足轻重的战略意义。美国是世界上农业最发达的国家，是粮食生产大国和农产品输出大国。这些不仅得益于其得天独厚的自然条件和先进的科学技术，更与美国长期实行的农地保护政策密切相关。当前我国农地保护正面临着快速城镇化和粮食安全等多重压力的挑战，美国农地保护政策的借鉴价值更加凸显。

一、美国农地保护政策的主要内容

美国实行土地私有制，超过一半的土地由私人企业和个人占有。美国政府为保护农地制定并实施了一系列政策措施。

1.立法与管制政策

（1）农地保护立法。为保障农业生产，美国制定了一系列农地保护法律。1935年通过的《土壤保护法》和1936年制定的《土壤保护和国内配额法》，两部法律使土壤保护成为农业政策的重要组成部分，将农地保护确立为一项国家政策。之后，美国不斷完善土地保护方面的法律。1981年颁布的《农地保护政策法》和2000年颁布的《农业风险保护法》等法律进一步细化了农地保护法律制度。此外，一些州也制定了保护本州农地的相关法律，比如新泽西的《农地评价法》和密执安的《农地和开敞空间保护法》。法律成为美国保护农地的第一道防护网。

（2）城乡分区规划。美国在城乡规划中有明确的分区概念，划分城市建设区和农业生产区，并确定城市增长边界，在总体规划上保证农业用地的数量。城市增长边界是指为在城市周围预先确定增长界限，以控制城市规模无序扩大任意侵占农地。城市增长边界固定后，不得随意变动，调整需遵循法定程序。美国不仅有城市增长边界，还有农地区划政策，严格控制土地用途改变。农地区划政策，对划入保护区的土地所有者有比较多的限制，但一开始并没有给予任何补偿，有失公平。1970年代开始，美国开始通过设置土地发展权等对这一政策进行改进。

2.经济激励政策

（1）税收优惠。税收优惠政策是美国很多州实施的农地保护措施，包括农地保留农业用途的退税、减税等优惠。政府对于农地不能按照土地的城市开发价值征税，而要根据土地评估的价值征税。作为税收优惠的条件，农地所有者要保证土地保持农业用途至少10年。该政策吸引了众多土地所有者参与，一定程度上推迟了土地被开发的进程。

（2）政府补贴。美国政府还采取多种经济手段保护农地，使农地所有者和农民成为主要得益者。1980年代中期至1990年代初，美国政府针对美国东北部各州（缅因、马里兰、纽约、宾夕法尼亚、新泽西等州）人口稠密、城市化水平高、农地向住宅和其他城市用途流转压力大的状况，开展了一项名为“保护储备计划”，试图通过提供3390万美元的补贴，使土地所有者登记参加这项农地储备计划，保护农地和生态环境。〔1〕

（3）土地发展权制度。土地发展权制度是美国农地保护政策中的一项重要制度创新。土地发展权是改变土地用途或加大土地开发程度的权利。为保护农地保持农业用途而不被开发利用，美国政府对部分农地发展权进行购买或者通过市场交易将该块土地的发展权转移到另一块拟开发的土地上，前者称为土地发展权购买（PDR），后者称为土地发展权转移（TDR）。土地发展权被购买或转移后，其产权可以继续交易，但不得改变土地用途。土地发展权的设置，合理地保障了土地所有者的利益，为长久地保留部分土地的农业用途创造了可能。

3.现代科技与管理方法应用

（1）农业分区专业化。农业分区专业化也是保护农地的重要手段。美国幅员辽阔，地形复杂多样，各个地区集中力量种植最适合其土壤、气候的作物。东北部地区多山，不适宜农产品种植，发展乳畜业。中西部地区地势平坦，发展成畜牧区、灌溉农业区和玉米带。南部地区高温多雨，发展成优质棉花带和也热带作物带。太平洋沿岸地带发展成为水果和灌溉农业区，而哥伦比亚河谷凭借优良的气候和土壤条件发展成为小麦区。农业分区专业化，因地制宜，促进了土地的合理利用、开发和保护。

（2）有机耕作制度。美国曾经普遍采用集约耕作制度，提高了农作物产量，但也产生了土壤质量下降等不良后果。为改善这一状况，美国从1970年代中期开始，广泛推广有机耕作制度。这种制度不允许使用化肥和生长激素，而采用轮作和土壤耕作，最大限度地利用植物的败叶、废弃的有机物质、厩肥、绿肥及豆类作物，用生物学方法防止病虫害，为土壤内有益微生物的生命活动创造了良好的条件，很好地改善了土壤质量，保证了农作物优质生长。

（3）现代科学技术的应用。避免农地流转到其他非农业用途是保持土地质量的重要途径。农地质量得到保持，农业生产、原料提供和农产品加工等才能得到保障。美国在监测土地动态和评估土地质量等方面都采用现代科技手段，还成立专门机构对其实施进行记录和管理。自1980年代以来，电子计算机技术、卫星通讯技术以及遥感技术迅速发展并广泛应用于各个领域，美国政府也将地理信息系统（GIS）与全球定位系统（GPS）和遥感系统（RS）综合运用到农地动态监控和保护当中。

4.非政府组织和公众参与

（1）农地保护非政府组织。美国农地保护中的诸多环节都有非政府组织和公众的参与。美国耕地基金、农地保护协会、农地农场协会、农地基金等组织是专为保护农地而成立的非政府组织，这些组织在农地保护中发挥了重要作用。农地保护非政府组织多采用一些措施提高农民农业经营能力以增加保持农地用途的积极性。在马萨诸塞州的“农场生存能力增进”项目中，专家顾问团与农民一起开发农产品和农业旅游等发展计划，农民用一定年限农地保持权换取一定操作资金。参加该项目的农民平均农业收入净增18500美元，1995-2003年8年中，参加项目的200名农场主中，只有2人退出农业经营。〔2〕

（2）公众参与。美国农地保护中公众参与度比较高。美国土地利用规划的制定是在自下而上充分民主的基础上完成的，且尽量尊重现实状况。在制定的过程中也多采取协商与沟通的方式，强制性的内容比较少。一旦制定形成为法律文件，其强制性即上升到很高层次。〔3〕美国已经形成了政府官员、农地所有者、农民、专家、志愿者和非政府组织等多方面参与的农地保护格局。

二、美国农地保护政策对我国农地保护的借鉴意义

我国人口众多，耕地较少且质量较差，耕地后备资源不足。随着经济社会的发展和快速城市化的推进，人地矛盾更趋尖锐，我国农地保护面临日趋严峻的挑战。美国农地保护政策的经验，值得我国农地保护借鉴。

1.健全法律规范和制度保障，加强政府的保护责任和义务

健全完善的法律制度是有效保护农地的权威性保障。我国首先应该加强农地保护立法、完善相关制度，并严格贯彻执行。我国实行土地社会主义公有制，政府在土地开发、利用和管理方面居于主导地位。保护农地是政府义不容辞的责任。各级政府应充分认识并明确保护农地的重大责任。中央政府对于土地用途的整体规划要更加科学，明确农地的范围，完善相关制度严格控制占用开发农地。中央和省级政府要采取各种手段鼓励市、县、镇政府保护农地的积极性，给予必要政策扶持和财政支持。

2.加强农地规划，重视农地开发利用

美国农地保护是建立在对土地科学规划基础上的。我国现有的土地产权制度，使得土地关系存在不稳定性，从而造成土地缺乏长期有效的规划，极大地降低了土地利用效率，也增加了土地开发成本。即使在当前土地关系不变的情况下，我国也应将农地規划写进城市整体规划的蓝图中，明确划分城市用地与农业用地范围，设定城市增长边界，并合理规划农地利用类型。加强对农地利用监督，禁止随意开发农地。

3.完善激励机制，鼓励公众积极参与

农地保护中特别需要完善激励机制，提高公众尤其是农地保护利益相关者的积极性。农地保护要与解决“三农”问题、维护农民切身利益相结合，加大支农力度，进一步调动农民生产积极性，促使农民关注农地的使用和保护。要加强新型职业农民培育，发展现代化农业，提高农民生产经营能力和农地保护意识。此外，非政府组织也是农地保护的重量力量。政府要为农地保护非政府组织的成立和发展提供良好的政策环境，搭建和畅通各种平台和渠道，逐步扩大保护农地的公众参与，形成政府、非政府组织和农民等良性互动格局。

4.因地制宜，多种措施综合应用

我国幅员辽阔，地形复杂，各地土地质量不尽相同。农地利用和保护应因地制宜，综合考虑各地不同的经济社会发展水平、不同的自然条件和耕作基础，采用有针对性的保护策略和方法。对于农业用地的灌溉、施肥、开发、监测等作业，应进一步加强利用电子计算机技术、卫星通讯技术及遥感技术等现代科技的应用，传统方法与新科技多种措施综合并行，从而更科学合理地规划、利用和保护农地。要综合运用多种手段保护农地，遵循多种逻辑保障农民权益，实现城市居民与农民权利的经济平等、政治平等、社会权利平等。〔4〕

农地的有效利用和保护于国于民都具有重要意义。美国农地保护的良好传统和完善的政策体系，值得借鉴。我国要在立足基本国情的基础上，广泛学习借鉴先进经验，持续优化农地保护政策，逐步形成一个多层次、宽领域、全方位的农地保护格局，切实实现农地保护目标。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张安录，杨钢桥.美国城市化过程中农地城市流转与农地保护〔J〕.中国农村经济，1998，（11）：74-80.

〔2〕贺晓英，李世平.美国农地保护方法及其借鉴〔J〕.中国土地科学，2009，（01）：76-79.

〔3〕刘丽.农地生态保护的经济补偿机制初探——以美国土地发展权为例〔J〕.国土资源情报，2013，（02）：42-46.

〔4〕张琳琳.中国城市化进程中农民个体土地农地使用权的保护〔J〕.求索，2013，（05）：187-189.

〔责任编辑：王 珍〕