“青天情结”下的当代信访制度

夏路燕

[摘 要]在几千年的封建文化影响下，时至今日，“青天情结”仍旧存在大部分的老百姓的心里。一个时期以来，人们在研究信访制度时，其中的种种原因都避不开“青天情结”。因此，对当代信访制度了解和分析的前提是要对中国自古以来“青天情结”的剖析，在此之上探讨信访制度存与废的争议及未来的发展方向。

[关键词]青天；情结；信访制度

[中图分类号]D523 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）07 — 0040 — 02

“青天情结”背后的“青天文化”

中国人历来就有一种浓重的“青天”政治文化情结，直至今日也经久不衰。北宋年间的包拯在做官期间“为人峭直敢言，不阿谀权贵”，其正直无私的精神和清廉从政的作风成为后人的楷模。我国古代就有"拨云雾而睹青天"之说，可见“ 青天情结”不仅体现出国人对清正廉明的官吏和公平正义的政府的一种希望和祈盼，也流露出其背后自古以来的“青天文化”。

1956年，美国著名的政治学者加布里埃尔·阿尔蒙德在《比较政治体系》一文中率先使用了“政治文化”的概念。在封建专制时代，“青天情结”是当时社会普遍的社会意识形态，按照阿尔蒙德关于比较政治学的观点来看，自给自足的小农经济、人治传统、封闭的社会文化等促使“青天文化”形成，老百姓只有倚仗“青天”的出现，才能获得“太平盛世”。 从传统的“青天情结”走向现代的政治清明，从依附型政治文化或臣民文化转向参与型文化或公民文化是历史发展的趋势。但是中国是一个有着悠久的人治传统的国家， 青天意识根深蒂固，现在虽然加快了法治化的进程，从制度层面上看中国社会的确已经进入了法治社会，但是从思维层面上看，人们显然还有一部分停留在人治的思维层面上，停留在“青天情结”上。

“青天情结”笼罩下的当代信访制度：存与废的争议

我国的信访制度始于1951年，当年政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，其本意在提供社会救济的同时，将社会矛盾解决于萌芽状态中。自2005年实施信访排名和通报制度，将信访与当地党政领导升迁直接挂钩，信访制度因此也开始异化，乱象丛生。十八大后，我国已经开始在部分省市进行取消排名的试点，拿走了悬在地方政府头上的一把利剑，将信访纳入法制的轨道。

近年来社会经济剧烈变迁导致信访活动不断增多，信访制度负担着政治参与和权利救济的双重功能。但是，几乎所有信访者的潜意识里都有一种挥之不去的“青天情结”，“信大不信小，信上不信下，信访不信法”。在此基础上，有些学者认为当前的信访制度就是延续了千年的“青天”虚幻梦，是“人治”的延续，主张废除信访制度。信访制度究竟是不是“青天文化”的产物？信访制度与古代信访制度的区别是什么？信访制度有无改革并延续的必要？等问题都是亟待解决的。

首先，当代信访制度与古代信访制度既有联系又有区别。中国有着源远流长的信访机制，传说尧舜时期就有“进善旌、诽谤木、敢谏之鼓。”《周礼》上更是有了“肺石听辞”、“路鼓之制”的确切记载。古代信访，即直诉制度，标榜的是德政，在人治的社会中给臣民开启了一条可以“直达青天之上”的梯道，营造了浓重的“青天”氛围。伴随着中国现代化转型的快速推进，出现一股又一股的信访高潮。当老百姓觉得自己在基层受到了冤屈，他就会选择向“青天”投诉，要求“青天”给予公正的处理。所以，当代信访制度与直诉制度有一定的“血缘”关系，带有“青天”的影子。

其次，二者也存在不同。第一，信访制度不仅仅局限在司法方面，它涉及行政、司法等方面，、而直诉制度在封建社会只能影响到司法领域；第二，古代直诉制度仅仅体现为一种权利救济手段，是政府“德政”的施舍，而当代信访制度不仅仅是权利救济，同时也赋予了公民监督、制约公共权力的权利，具有社会管理、政治参与的意义；第三，古代“告御状”的风险极大，可能要付出惨痛的人身代价，晚清四大奇案之一的杨乃武与小白菜案，就是告御状的经典案例。而信访制度是当代法律价值的体现，是公民权利救济等行为的正当参与渠道。

关于信访制度有无改革并延续的必要这一話题在学界引起了很大的讨论，观点不一。一种观点主张取消信访制度，其代表人物中科院学者于建嵘。他在其课题调查报告《信访的制度性缺失及其政治后果》中指出：“在一定程度上，信访制度是以中国传统社会长期存在的‘人治思想为基础的”。他认为信访制度不仅仅是功能的错位，更是古代“青天情结”的人治方式的延续。另一种观点主张强化信访，如北大教授姜明安，他认为信访有其以柔克刚的优势，它能以适当的人治性制度缓和法治在一定情形下的过分僵硬和过分刚性，信访制度与现行司法制度并行不悖。笔者认为，断然的做非此即彼的选择是不可取的。“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”理性分析“青天文化”影响下的信访制度，能够有助于我们找到解决这一矛盾性问题的根本出路。

在法治社会中，信访者这一群体的出现，本身就说明了制度的运行出了问题。在分析为何中国老百姓“信访不信法”时，很多人会怪罪于“青天情结”，但不能忽视的是，只有当司法救济不力时，民众才会追捧信访，通过信访来寻求权利救济。我们应该看到，信访制度是作为一种过渡性制度和补充性制度，既不能过分强化信访救济这种非司法救济手段，也不能完全否定信访制度在现阶段的作用。要本着既要有效保护人民群众的合法权益，从完善国家整个解决纠纷机制的高度来改革、改进信访使信访逐步纳入国家的正常法治轨道。

后“青天”时代的信访制度：走向理性的规制之路

当前转型时期中国的发展势头迅猛，使司法、行政等领域出现了诸多未曾预见的新情况、新问题，对于民众这种根深蒂固的“青天情结”，须理性地对待。中央政治局原常委、中纪委原书记吴官正回忆山东工作的文章中说，信访部门是个“窗口”，从这里能看出群众的情绪，看出基层的工作；信访工作是个“安全阀”，做好了能消解老百姓的怨气，减轻维护社会安定的压力。信访作为社会矛盾的一个疏导渠道，在承担改革“阵痛”时期的当代中国，弥补了法制不健全的弊端，虽然在个别人和个别案例上，信访破坏了法制环境，但是其更多的积极意义是有待肯定的，保留信访的前提是信访的制度化、常态化、法治化。

另外，中国正在逐步走向后“青天”时代。社会公众通过网络自主、自觉参政议政，参与管理国家、经济和社会事务的热情日益高涨。这种高涨的热情，极大地激发公众的公民意识。公民不再盲目寻找“青天”，甚至质疑“青天”，网络成为反腐的主场，这股浪潮也直接打到现实社会，根据中纪委监察部发布的2013中国反腐报告指出，去年全年，全国纪检监察机关共接受信访举报195万件，给予党纪政纪处分18.2万人。当前日益高涨的网络民意就是公民意识在更大范围自主、自觉地觉醒，公民社会不断健全，我们也走进了一个后“青天”时代。

在后“青天”时代下，信访制度何去何从？笔者认为可以从以下三个方面思考：

第一，信访制度建设廉可借鉴“青天文化”的有益部分，形成对权力机关及其工作人员的内在约束。我们应该借鉴和应用传统“青天文化”中的合理因子将其运用到信访制度建设中来。只要正确利用传统“青天文化”，在相关部门宣传青天的思想和事迹，弘扬“青天文化”中积极健康且符合时代精神的一面，对于在全社会形成反贪倡廉的社会风气，促进官员的自身建设当是大有裨益的。这种“青天”文化不是要反对现代法治，而是对它的一种修复，它是一种以群众利益为核心的价值观念，是对群众路线的有效践行，是对政治伦理的有力维护。

第二，“青天”固然值得期待，但不值得依赖。通过权力的手保障不了权利，反而可能傷害权利，能保障权利的只有法治。老百姓对“青天”的期待有可能只是一场一厢情愿的闹剧，官员之间竟然在信访制度中催生出利益链条，百姓上访也可能遭受非正常打击，因上访被劳教、关进精神病院甚至遭受毒打威胁的案例时有发生。 因此，对于信访工作来说，在法治的轨道内，尽快加强基层部门对信访工作的效能制度建设，形成制度化的解决群众信访问题的长效机制，这才是治本之策。

第三，健全信访制度，走向规制之路。思想家托克维尔发现，在美国，所有问题都会转化为法律问题。在转型时期的中国，所有的问题都有可能转化为信访问题，甚至许多法律问题也会转化成信访问题。有的访民由于对法律不了解，或者有高于法律的诉求，把公正的判决当成冤案反复上访；有的属于改革的历史问题，早已过了诉讼时效，或者根本无法进行司法解决……这些问题仅靠司法手段无疑是不行的，因此信访制度的完善对于吸纳、解决这些问题是十分必要的。美国社会学冲突学派的代表人物刘易斯·科塞在《社会冲突的功能》一书中创立了社会安全阀理论，认为社会安全阀的作用是排解敌对情绪，如果敌对情绪通过适当的途径得以发泄，就不会导致冲突，信访制度应该在健全体制的基础上更好的发挥安全阀的作用，而不能将安全阀变成高压锅，深化民众的矛盾。

不过，信访不是解决社会问题的“万精油”，也不应该看作是老百姓解决所有问题的“万能钥匙”。在法治现代化的进程中，信访制度应该被看做是当事人用尽所有办法之后的最后一种救济方式，它应该排在各种救济手段之末。否则，信访就取代了所有权利救济手段，结果得不偿失。走向规制之路，走向法治之道，才是解决所有问题的根本策略。国务院新闻办公室在2012年发布的《国家人权行动计划（2012——2015年）》指出，中国将健全群众利益诉求表达机制，不断畅通和拓宽信访渠道。走向规制，走向法治，即是建立健全利益表达机制，允许利益主体可以充分地表达自己的利益所在和利益受侵害之苦，这也是现代政府权力运行规范化的起点。另一方面，对于基层政府来说基层政府，形成正规的信访机制十分必要。党的十八届三中全会明确提出，改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。基层政府应用于承担，不断改革地方政治生态，使信访回归法治的路径，扭转“以访代法”的局面。

法治是推动人类文明发展的重要手段，只有在社会中树立起法律的权威之后，法治才能在社会发展的过程中起到其应有的积极作用，才能具有经久不衰的生命力。摒除信访过程中的非正常化、坚持正当程序原则，走向规则之治，才是信访制度必须继续坚持的改革。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 王浦劬. 政治学基础（第二版）〔M〕. 北京：北京大学出版社， 2006.

〔2〕 于建嵘. 中国信访制度批判〔J〕. 中国改革， 2005，（02）.

〔3〕 吴官正.闲来笔潭〔M〕. 北京：人民出版社， 2013.

〔4〕〔美〕亨廷顿. 变化社会中的政治秩序〔M〕. 北京：三联书店出版社， 1989.

〔5〕〔法〕霍尔巴赫.自然政治论〔M〕. 北京：商务印书馆出版社， 2007.

〔责任编辑：张平凡〕