房地产调控中的央地关系失衡分析

周梦娇

内容摘要：房地产调控中“央地关系”原因在于央地双方缺乏理性的面谈及协作理念、双方利益缺乏制度化的表达及沟通渠道、调控措施的设定和实施缺乏有效的反馈及评估机制，这不仅削弱了调控的实际效果，危及调控及其代表的政府治理的公信力和合法性，也妨碍了科学合理的“央地关系”及法治秩序的建立，本文对此进行分析。

关键词：央地关系 房地产调控 分权 失衡 宪政

房地产调控困局的核心在于“央地关系”失衡

以2010年4月17日国务院发布的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（以下简称“国十条”）为标志，“有史以来最严厉”的房地产调控已经持续四年多了。但是中央政府的调控立场在实践中却屡屡遭遇各方质疑。尤其是调控导致地方财政收入出现普遍、大幅的减少，进一步恶化了财权与事责不对等的“央地关系”，致使“央地关系”呈现更严重的失衡。于是，地方各级政府不断地以各种形式试探中央调控政策的底线，突破中央调控政策的限制，寻找调控约束下实现自身利益最大化的方式。中央的对策则是形式上以严厉管控为主，具体则以选择性的默认或否定显示调控的立场和底线，勉力维持中央对房地产调控的最高权威以及对地方行动的否决权。这种缺乏合法性和合理性支持、缺乏规则预期和程序透明的“央地博弈”，既凸显了当下房地产调控个案中“央地关系”严重失衡，也是经济和社会改革中整个“央地关系”的缩影。中央政府一开始由于各种原因基本上不介入房地产市场，地方政府出于利益最大化和地方竞争等考虑亦放松监管。等到风险失控、危机爆发、危及经济秩序和社会稳定时，中央政府以清算和拯救的姿态实施“调控”，以集权、管控特别是限制地方政府权力为核心构建相应的监管体制。而地方政府则在遵守中央政令和追求自身利益的双重约束下以各种形式试探中央政策的底线、寻求中央监管的缝隙，从而维持对具体问题的影响力并形成与中央“博弈”的筹码。虽然这种“央地关系”模式因中国单一制的国家结构、经济和社会发展处于转型期、中央集权管理的体制惯性等因素而具有一定的必然性，但是在市场经济深度发展、政府在整体上不断界定其与市场的界限、在内部结构“央地关系”的失衡及其法律规制呈现重心下移的当下及未来，其不仅对解决具体问题于事无补，也会成为社会主义市场经济体制及其法治秩序得以建立的最大障碍。

房地产调控中“央地关系”失衡的表现、成因及制度根源

（一）房地产调控中“央地关系”失衡的表现

各级政府对房地产行业的深度参与导致其与房地产市场结合成了唇齿相依的利益共同体。中央政府基于控制系统性经济风险、促进经济协调可持续发展、回应民意压力等考虑不顾或直接牺牲地方政府的利益而实行的调控，势必引发地方政府各式各样的规避、修正及反对。

（二）“央地关系”失衡的后果及成因

直接削弱了调控效果。不管是基于房地产市场发展的客观需要，还是基于中央政府为了公共利益而介入房地产市场的现实诉求，调控本身均具有必然性和合理性，但地方政府的各种规避、修正及反对严重削弱了中央政策的实际效果。显著损害了调控及其代表的政府治理的公信力和合法性。房地产调控是政府实施经济和社会治理的重要形式，是展示和检验政府治理公信力和合法性的重要契机。而充满不确定性、严重缺乏预期、违背法治精神的“央地博弈”导致调控在“央地关系”内部充满投机性、社会对调控充满怀疑和焦虑，严重损害了这种公信力和合法性。严重妨碍了科学合理的“央地关系”及法治秩序的建立。中央政府忽略甚至牺牲地方政府的利益、坚守自身立场而强力调控，在实践中遭遇地方大规模博弈时则以选择性的取舍勉力维护自己的权威及底线，显然与前述标准和要求不符。产生上述后果的原因主要有三个，也是目前我国经济和社会治理中“央地关系”存在的三个主要问题：

第一，央地双方缺乏理性的商谈及协作理念。中央调控一直存在着“一刀切”、“令行禁止”的强烈偏好。一项政策的有效执行，政策制定者的权威和执行能力、政策本身的合理性、与相关利益主体尤其是受影响者的沟通、准确的时机和合适的环境、执行过程中的反馈和绩效评估、及时有效的修正机制等因素均必不可少。在距离纯粹的政治、外交和军事等越远而与经济、社会发展事务越近的领域，特别在市场化程度越深、专业性和技术性越强的领域，政策的执行效果与政策制定者的权威和执行能力的关联就会趋弱，而与其他因素的关联则会变强。这是传统的集权型中央调控在现代经济和社会治理中面临的最大困局之一。同时地方政府既无法形成商谈及协作的能力，也缺乏相应的理念和意愿。地方政府更偏好以实际的“事责”及“事权”为筹码，利用其对实践问题的熟悉以及中央对其实际执行政策的客观依赖，以各种规避、修正及反对与中央“博弈”，并借机将自身的利益融入其中。此轮房地产调控遭遇的困局就是缺乏商谈及协作理念的“央地关系”失衡之力证。

第二，央地双方利益缺乏制度化的表达及沟通渠道。中央倾向于强调自己系公共利益的代表而压制地方利益，而市场经济和地方竞争客观上形成了地方利益。特别是在市场化程度越普遍、竞争和分工越深入、与利益的生产及分配越紧密的产业中，央地之间、各地方之间的利益就越容易出现巨大差异。在此轮房地产调控中，恰恰是北京、上海和广州等大城市的房地产市场现状与中央的调控立场存在更多相似的地方，对中央调控政策的落实也最为彻底。而在风险和泡沫并不严重或完全可控、房地产市场正在起步、本地政府调控尚且得力、中央调控政策可能会无的放矢甚至适得其反的地方，地方政府的利益诉求就缺乏表达和沟通的机制。忽视地方利益表达和沟通而强推的中央调控在实践中面对地方博弈必然遭遇两难：视而不见就会被地方解读为“默认”，默认就等于间接鼓励地方先斩后奏的“试探权”，从而实际上否定自己的调控立场。

第三，调控措施的设定和实施缺乏有效的反馈及评估机制。房地产市场专业性较强且复杂多变，客观上要求调控主体相机抉择，调控措施应当因地制宜、因时制宜。此外，由于各个主体的利益诉求存在很大的差别，因此对房地产调控措施的绩效评估标准难以达成共识。在供需两端都已充分市场化的背景下，此轮房地产调控并未直接干预价格，其目的不是直接打压房价，因而以房价跌否及跌幅来评判调控绩效，既不科学也不可行。但是，中央在调控措施的设定上缺乏对地方利益的考量，缺乏对调控措施本身合理性和合法性的判断，而主要是从利于行政控制、便于中央检查、展现中央权威等思维出发强推各种行政干预政策（从限贷到限购），并且在执行过程，缺乏反馈和绩效评估机制，导致调控措施引发的众多负面效果几乎抵消甚至超过其积极作用，而这些负面效果本可避免或至少可以控制在合理的范围之内。特别是中央政府不断强化行政干预激起地方政府大面积试探，中央与地方之间的利益博弈导致房地产调控政策出现模糊、混乱，误导民众将调控效果与房价跌否及跌幅相捆绑。民众对于调控的期待落空后则对中央房地产调控中“央地关系”的失衡及其法律规制政府产生巨大的民意压力，中央转而强化行政干预，从而陷入恶性循环。endprint

（三）“央地关系”失衡的制度根源

经济和社会发展在实践中逐渐形成科学合理的“央地关系”应满足的基本标准是稳定而有效率。认可和鼓励合理的地方分权并加以必要的中央集权，促进二者的对立统一和彼此融合，已成为现代法治国家构建“央地关系”模式的共识。我国“央地关系”的改革也是从地方分权开始的。在具体形式上，其开端和主线都围绕财政关系的调整而进行，标志是分税制改革。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（简称《分税制决定》）明确了央地各自的事权和财政收支的范围，确定了中央税、地方税和共享税。分税制开辟了中央集权和地方分权并存的“央地关系”新格局，实现了中央政府“增收扩权”的初始目标，还塑造出强大的激励机制刺激地方政府促进经济增长，比较成功地回答了在单一制国家里对集权的客观要求与现代市场经济对央地分权的客观要求之间如何求得平衡、单一制国家结构约束下的央地政府在现代市场经济体制下应如何定位等难题。

然而，以财政分权为核心的“央地关系”改革也存在隐患和风险，并且已经造成严重后果。分税制改革并非基于统筹“央地关系”全局而作的整体性改革设计，而主要是中央政府虑及计划经济失败、财政实力薄弱可能危及统治秩序，因而基于增强中央财政实力、确立对改革的主导地位和保证统治秩序而作的策略性安排。故我国的央地分权改革一开始就具有浓厚的功利主义和机会主义色彩。其特点有二：首先，以利益分配作为核心激励，效果固然直接而明显，但也诱导了地方政府将“央地关系”化约为简单、功利的利益划分。“央地关系”过度嵌入利益分配，甚至被利益分配机制所制约，将势必削弱中央政府对经济和社会治理的合理性及合法性，这也是主张我国应实行“财政联邦制”的学者往往忽略的风险。以财政分权为核心的“央地关系”容易将产业调控等非直接涉及财政的央地事务边缘化，降低地方对中央调控的认同感，加剧地方的投机主义。其次，中央主导被确立为不可逾越的底线，但分税制却不断强化地方政府对自身利益的追求和认知。地方政府对经济和社会事务客观上具有更直接的影响力，中央政府为了确立和维系其主导地位，只能强化集权、行政强制并以垄断性的评价权和否决权约束地方政府。这是中央政府在调控中往往忽视或牺牲地方利益诉求、偏好令行禁止和“一刀切”的制度症结。正因为这种集权性控制与地方政府的利益诉求存在严重冲突，所以即使在集权高压之下地方政府还是有动力和压力对中央的调控进行试探；而既然具体事务不得不依赖地方政府，中央对这些明显触动其调控立场的试探只能进行选择性的默认或否决，以同样充满投机性的监管勉力维持调控格局。

房地产调控中“央地关系”失衡的法律规制谋划

（一）以宪政推动“央地关系”改革的顶层设计

中央政府对于“央地关系”失衡的严重性并非没有认识和反应，但改革在目标上仍主要局限于强化中央集权的主导地位，在措施上主要依赖党政人事任命、行政问责、行政强制等政治和行政手段，未解决财政分权传统导致的“央地关系”缺乏更高理念和共识支撑这一根本性问题。解决这个问题不能依赖政治和行政手段的强化，也不能依靠财政分权改革中惯用的妥协性、投机性的利益诱导，更不能依靠作为社会公共利益的抽象代表、鼓动民意或以民意之名向地方施压，而必须超越财政分权形成的以利益分配，主导“央地关系”的传统窠臼，探寻更为开阔的视野，以宪政的理念和规则推进“央地关系”改革的顶层，宪政往往在“限权”的意义上获得广泛认同。宪政的精髓在于限制国家和政府的权力，是对政府施加的一种法律限制；宪政是专横统治的反命题；宪政的对立面是专制政府，即恣意妄为的政府。“限权式”宪政具有重要的意义，特别是对过度集权的中央调控具有重要的警示作用。不过若将宪政局限于此则有失狭隘，与广泛介入经济和社会治理的央地政府不相契合。

（二）以宪法相关法、财税法及产业调控为核心完善相应的制度

1.以宪法相关法为核心完善事权、财权和立法权的分配机制改革。根据2011年国务院新闻办公室发布的《（中国特色社会主义法律体系）白皮书》的界定，“宪法相关法”是指与“宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范”，其调整对象包括“国家机构的产生、组织、职权和基本工作原则”在内的“国家政治关系”。从广义的角度看，《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称《地方组织法》）、《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）等均属于此范畴。另外，诸如《分税制决定》这样直接规定央地事权、财权等重大利益分配的规范性文件也应当纳入其外延（当然其在《立法法》上属于行政法规），或应上升到宪法相关法的层面予以审视。《宪法》、《地方组织法》、《立法法》、《分税制决定》塑造了中央集权过于强势的现状。《宪法》第110条规定：“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”；《地方组织法》第59条规定，县级以上的地方各级政府的职权是“执行上级国家行政机关的决定和命令”；《分税制决定》规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争”。这些规定尽管在抽象和政治意义上并没有错误，却在理念和共识意义上妨碍了央地政府商谈和协作机制的构建。房地产调控中“央地关系”的失衡，正是这些法律规定在实践中的直接反映。

2.以财税法为核心完善国有资产、地方债和税收制度的改革。第一，完善《中华人民共和国国有资产法》（简称《国有资产法》），确认地方政府对地方国有资产的所有权，与宪法对地方合法利益的应然保护相衔接。有恒产者方有恒心。现实中地方政府只对地方国有资产享有管理权、收益权而不具有完整的所有权，这加剧了地方政府的短视和投机心理，妨碍了央地之间建立制度化的利益表达和沟通机制，应当予以修正。第二，完善《中华人民共和国预算法》（简称《预算法》），明确地方独立的发债权。《预算法》第28条对地方发债权的限制迫使地方政府强化对金融机构和金融市场的控制而势必引发系统性风险，迫使地方政府变相举债并因缺乏预算监督、预算软约束而导致政府债务风险激增，迫使地方政府严重依赖房地产市场而加剧房地产调控的困局。由此可见，限制地方发债并来实现风险控制的效果，而由法律和国务院特许才能发债显示其钳制地方财税权的制度本质，实践中效果也不佳。我们不能因为中央监管能力的不足而牺牲地方政府的合法权利，更不能坐视其弊端重重仍然敷衍拖延。除应依《预算法》赋予地方发债权外，还需以行政法规或部门规章的形式对地方债的风险监管作出专门规定。要点包括：一是在发行和交易环节构建美国式的信用评级机制。发行地方债必须进行信用评级，对债券的投资风险和信用水平进行评估。二是构建信息披露机制。发行人需要详细披露资金用途、相关规划、信用记录、上一次债券筹集和使用状况等财务信息。同级人民代表大会应建立对于本级政府发债及使用的质询制度，对发行人信息披露义务作常规性监管。三是仿照美国模式构建政府债券保险制度，防止政府违约损害投资人利益。四是宏观统筹。中央政府应把握地方债的整体规模，建立统计、调查和预警机制。对于发达地区的政府债，重在防止投机和炒作；对于欠发达地区的政府债，如果无人认购而发行失败，中央政府可以直接购买、指定特殊国有企业购买、将不发达地区的具体项目债券转移到发达地区即“异地发债”、在协调的基础上促成发达地区和落后地区“捆绑发债”以实现地区统筹。endprint

3.完善具体产业调控中中央权力的约束机制。

第一，对于房地产这种对国民经济和社会民生具有极其重要之影响、对“央地关系”及其利益分配具有极其重要之影响、本身又因市场化程度较深而具有高度专业性和技术性的产业调控，应当由立法机关主导、鼓励各方主体参与。中央政府及其相关部委应当拿出一份调控可行性的研究报告送交全国人大常委会审议，详细阐述其调控理由、目标、起始时间、拟采取措施及其风险评估、对相关利益主体反应的预备措施、应急机制等。全国人大常委会应当向社会公布上述研究报告，以与征求立法意见相同的程序鼓励地方人大及政府、开发商等经营者、社会媒体、专家学者及普通民众等各方主体参与。通过汇集、萃取和平衡以上各方主体形成的“民意”，全国人大常委会再与中央政府及其相关部委会商，以确定最终的调控方案。中央政府同时应当在内部先行征求地方政府的意见，以避免“央地关系”与产业调控之间互相羁绊。地方政府实施产业调控措施应当循此办理。这个制度要想有效实施，关键在于强化人民代表大会的权力，即先以法律明确政府提交研究报告义务的范围，并以临时质询的方法保证对政府的约束。这些都是《宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》以及《地方组织法》等赋予的法定权力，应当在产业调控中予以有效利用。特别需要补充的是，这种约束并不是对政府调控权的否决，而是对具体调控程序和方案的监督，既符合分权制衡的宪政原理，也能促使政府形成制度预期而谨慎调控。这种约束也不妨碍中央政府在出现紧急状态时先行采取专断而必要的紧急措施，但事后应当重新履行报告程序。在公私融合的市场经济条件下，产业调控牵一发而动全身，对经济和社会整体发展往往具有系统性影响，故不能再偏好传统的集权管控思维；否则，一旦骑虎难下、进退两难，既增加解决问题的成本，亦严重伤及调控者的权威性和公信力。

第二，构建调控反馈、绩效评估等管理制度，以促进产业调控的科学性和合理性。面对紧迫、重大的调控需求和纷繁复杂、变动不均的产业实际情况，要严格保证和准确评价特定的产业调控措施是否科学合理、确实有违调控本身的客观规律。实际上这是许多领域的政府公共管理所面临的共同难题。就房地产调控而言，首先，不能以此为理由拒绝绩效管理；否则即会酿成房地产调控困局这样的严重后果。其次，一定要建立多渠道的调控反馈、绩效评估等管理制度。在调控之前和调控过程中，向人民代表大会提交报告、征求社会意见、聘请专业机构评估，都是增强调控绩效管理的常见而可行的方法。尤其是直接涉及“央地关系”的房地产调控，更应在央地政府之间构建充分而深入的调控反馈机制。即使担忧有些地方政府会基于自身利益考虑而违反调控政策，中央政府也应当事先与各地政府充分沟通，详细解释调控的立场、原则及具体措施的适用，如刚性需求和改善型群体的保障、对投机投资型群体的遏制，而不能等到地方政府大面积试探，才以选择性的默认或封杀来显示调控的权威。这里的关键也是要落到实处，必须以立法明确并由人民代表大会监督。最后，从长远和根本看，调控措施的合法性和合理性判断终究要与调控的效力相绑定，不合法、不合理的调控措施，应当禁止并退出。而这一判断权，最理想的归属应该是最高人民法院，也就是调控的司法审查。包括地方政府在内的利益相关者均有权向最高人民法院申诉。在审查标准上，应当允许调控者以“商业判断规则”为自己的调控行为作出解释或辩解，审查结果则是责令停止或修正特定措施。司法审查能够对房地产调控等政府公共管理行为是否具有合法性和合理性作出独立而权威的裁判，从而纠正错误，约束专断调控，减少社会成本，凝聚社会共识。如果在现有司法条件下尚不可行，全国人民代表大会及其常务委员会的审查、质询和监督机制也可作为制度予以替代。

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