我国社会救助标准化现状及对策研究

张书 , 郭宁

我国社会救助标准化现状及对策研究

张书 , 郭宁

标准化是提升民政管理与服务效能、加快民政事业发展的重要手段与技术支撑。社会救助标准化工作是民政领域的重要内容，我国一些发达城市和地区已相继开展了社会救助标准化工作并取得了一定的成就，但这和我国社会救助工作的发展实际和需求相比仍存在一定的差距。本文从国内外社会救助标准化的现状着手，分析了目前我国社会救助标准化工作中存在的问题并提出了相应的对策建议。

社会救助 标准化 存在问题 对策

《全国民政标准化“十二五”发展规划》提出标准化是现代民政的重要构成，是维护民政对象权益、提升民政管理与服务效能、加快民政事业发展的重要手段与技术支撑。规划要求系统分析社会组织、优抚安置、减灾救灾、社会救助等民政业务领域标准现状与需求，按业务领域构建标准体系框架，明确国家标准、行业标准布局和强制性标准、推荐性标准构成，留足地方标准对接空间。近年来，作为民政领域重要内容的社会救助标准化工作已展开并取得了阶段性的成果，但仍存在诸多急需解决的问题。

1 社会救助标准化的现状

目前，关于国外社会救助标准化的研究主要是从公共服务的角度进行研究的。20世纪下半叶，标准化思想开始引入西方公共服务领域，但远远没有得到普及。80年代开始，由于信息网络技术的发展，许多企业管理模式开始真正应用于西方公共服务实践中，其中最主要的就是标准化管理在公共服务领域得到广泛应用。

1.1 国外

目前，关于国外社会救助标准化的研究主要是从公共服务的角度进行研究的。20世纪下半叶，标准化思想开始引入西方公共服务领域，但远远没有得到普及。80年代开始，由于信息网络技术的发展，许多企业管理模式开始真正应用于西方公共服务实践中，其中最主要的就是标准化管理在公共服务领域得到广泛应用

美国独立以后，1935年罗斯福总统颁布了历史上第一部《社会保障法》，从而建立起世界上第一个较为完整的社会保障制度，社会救助是社会保障体系的重要组成部分。在美国，里根、克林顿和布什政府都在联邦政府公共服务体制创新中引入了标准化管理思想与管理技术，提高美国政府管理与服务水平。

早在1601年英国女王伊丽莎白颁布了世界上第一部《济贫法》，它是以传统的慈善救济为主要特征。1834年英国政府又制定了新的《济贫法》，明确社会救助属于公民应享受的权利，实行社会救助是政府应尽的义务，并成立了专门管理机构。此后又先后出台了《儿童法》（1908）、《劳工介绍法》（1909）、《国民保障法》（1911）、《国民救助法》（1948）和《补充津贴法》（1976）等一系列法律条文，逐步形成了以低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、失业救助及疾病救助为内容的比较完善的社会救助制度。英国的国防部、财政部、国税局等中央政府机构及众多地方政府都采用了ISO9000质量管理体系。

加拿大早在1994年就制定了专门标准《公共部门组织实施ISO9000质量管理体系指南》（CGSB 184.1）。

日本、澳大利亚和英国等制定了执行基本公共服务的技术标准（财政定额标准）。

1.2 国内

近年来我国的社会救助标准化工作取得了一定的成就，发布实施了部分社会救助规范和标准。目前国家层面上关于社会救助工作的标准主要有《流浪乞讨人员社会救助基本术语》（GB/T 23245—2009）、《流浪未成年人救助保护机构服务》（GB/T 28224—2011）、《救助管理站服务》（GB/T 28223—2011）、《救助管理机构安全》（GB/T 29354—2012）、《救助管理机构等级评定》（MZ/T 025—2011）、《灾后过渡性安置区基本公共服务 第6部分:帮扶救助》（GB/T 28221.6—2011）等。

社会救助标准化组织建设工作也已开展，2008年1月民政部和国标委联合筹建了全国城市临时性社会救助标准化技术委员会，对社会救助的标准化工作进行指导。此外，北京、上海、大连以及青岛等城市的民政部门也都结合各地实际情况，开展社会救助标准化工作。

北京市东城区以建设全国城市公共服务标准化示范区为契机，积极开展数字化社会救助标准化工作。数字化社会救助体系以困难群众的救助需求为出发点，应用现代信息技术建立社会救助信息系统，拓展网格化管理的应用领域，以实现“社会救助工作一体化，社会救助管理信息化”的目标。东城区数字化社会救助标准体系构架为标准化工作奠定了坚实的基础。东城区综合救助的项目和标准，出台了16个委办及3个街道救助项目及标准，对救助对象、救助条件、救助标准、救助类别（是否法定）、负责科室、资金来源以及救助分类，进行了明确的说明和规定。

上海市松江区积极开展社会救助管理所的标准化建设，颁布了《松江区社会救助事务管理所标准化建设实施细则》，对办公场所、人员配备、层级职权、人员培训以及信息化管理等方面进行明确的规定，规范了社会救助管理所的建设和管理。

大连市不断加大社会救助法规和标准的建设力度，先后以市政府规章形式出台《大连市城市居民最低生活保障办法》、《大连市农村居民最低生活保障办法》等文件，通过标准化和规范化方法开展社会救助，提高了公共服务水平。

2 存在问题

2.1 救助制度运行缺乏标准化技术支撑

目前，我国社会救助制度运行中，诸多环节不够规范。例如：目前我国对“低保”对象的资格标准、“低保”待遇标准、“低保”申请的流程标准等都缺乏标准化的管理方法。低保规范化考核体系硬件指标多、管理和服务类软件指标少，以“低保”为主的社会救助管理已到“瓶颈”阶段，服务理念需进一步更新，以人为本意识需进一步深化，管理和服务标准需进一步完善。将标准化管理方法运用到城乡居民最低生活保障服务、灾害救助、住房救助等救助内容中，可以有效规范我国的社会救助制度，促进社会保障事业的健康、良性发展。此外，通过对社会救助服务标准化、规范化管理，能够提高相关工作人员的服务水平，确保工作人员依据标准行事，减少制度运行过程中人为干预的影响，实现社会救助制度依照相关法律、规范、标准运行。

2.2 政府社会救助效能低下

目前我国各个部门在实施具体救助时，救助主体(例如民政部、人力资源和社会保障部、工会等)之间互不衔接，往往以部门为单位各自为政，这种分割的状况不仅造成了政策与政策之间、部门与部门之间的分割与脱节，也使得部门之间缺乏信息的沟通和统一的标准，形不成合力，导致综合救助能力减弱。这样不仅影响了工作效率，增加了管理运作成本，而且使有限的救助力量和资源的配置不尽合理，影响了社会救助事业整体功能的发挥。通过开展标准化研究，加强相关标准研制，明确每个救助项目在主体、对象、权限、程序、资源、实施、反馈等方面的标准，从而实现救助行为全流程的规范，提高救助工作的准确性、科学性和时效性。

2.3 标准体系框架和重要标准缺失

目前，我国部分省份出台了一些和社会救助相关的地方标准和地方性的政策文件，如广东省发布的地方标准《城市社区服务基本功能要求》（DB44/T 764—2010），其中7.12条款提到了社区救助服务功能，包括医疗、康复、教育、住房等。这些地方标准或文件已成为各地开展社会救助工作的重要依据。国家层面虽已出台了部分国家标准，但这些内容与我国社会救助工作的广度相比，显得极为薄弱。条文中涉及的社会救助内容十分有限，社会救助许多重要环节的标准都是空白。关于标准体系，目前只是开展了民政领域的标准体系建设，社会救助领域的标准体系建设工作尚未开展。

3 对策建议

3.1 加强社会救助标准化宣传力度

通过多层次多形式的标准宣传与培训，加大标准在全行业、全系统推广和实施工作力度。加强标准化理念培育、标准知识普及、重要社会救助标准宣贯和管理标准化建设成果推广，增强社会救助系统干部职工和服务对象标准化意识，积极倡导以标准为依据的生产、服务和管理行为，最终形成“学标准、讲标准、用标准”的良好氛围。

3.2 构建社会救助标准体系

标准体系建设是标准化工作的基础，为了指导社会救助标准的制定工作，必须首先构建社会救助标准体系。进一步梳理社会救助工作的职能和政策法规依据，明确标准化建设的具体领域、不同行政管理岗位和公共服务项目的管理目标、资质要求、任务职责、工作流程。在此基础上，完善标准体系表，架构门类齐全、结构清晰的管理和服务的标准框架体系。本人初步提出的社会救助标准体系框架如下：

图1 社会救助标准体系框架图

3.3 加强社会救助领域重要标准研制

根据我国社会救助工作发展的需要，建议按照基础通用标准和紧缺急需标准先行的原则，将主要资源和精力放在我国社会救助事业长远发展的基础通用标准上，投入到政府重视、社会关注和救助对象迫切需要的紧缺标准上。通过城乡低保、农村五保、医疗救助对象分类、统计、测算及相关管理与服务等基础通用和紧缺急需标准的优先突破，带动我国社会救助标准化建设的整体发展。在标准研制过程中，通过细化社会救助工作中的规范内容，减少原则性条款，解决已有标准制定实施中存在的原则性强、操作性差的问题，提高标准的实施成效。

3.4 加大社会救助领域已有标准的实施力度

标准宣贯实施是标准化工作的重要环节，是实现标准经济社会效益的重要途径。在社会救助领域，国家已经制定发布了《流浪乞讨人员社会救助基本术语》（GB/T 23245—2009）、《流浪未成年人救助保护机构服务》（GB/T 28224—2011）、《救助管理站服务》（GB/T 28223—2011）、《救助管理机构安全》（GB/T 29354—2012）、《救助管理机构等级评定》（MZ/T 025—2011）、《灾后过渡性安置区基本公共服务 第6部分:帮扶救助》（GB/T 28221.6—2011）等国家和行业标准。多年来，北京、山东、福建等地的一些机构也结合自身特点，制定了不少标准，如：《和谐社区管理和服务规范 第3部分：社区救助》（DB37/T 2025.3—2012）、《城市临时性社会救助志愿者服务规范》（DB35/T 1286—2012）等。要发挥好这些已制定标准的作用，通过贯彻实施，使现有标准转化为社会救助服务的管理效率和服务质量，切实维护救助对象的生活权益。

[1] 黄恒学，张勇.政府基本公共服务标准化研究[M].北京：人民出版社，2011.

[2] 陈良瑾.社会救助与社会福利[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2009.

[3] 王齐彦.中国城乡社会救助体系建设研究[M].北京：人民出版社，2009.

[4] 《全国民政标准化“十二五”发展规划》.

Standardization is an important means and technical support to enhance the effectiveness of civil administration and to accelerate the development of civil affairs. The standardization of social assistance is an important part in the field of civil affairs, Some developed cities and regions have been carrying out standardization of social assistance and achieved some success, but there are still some gap between the standardization and the actual development of social assistance. From the present situation of social assistance standardization,this article analyzes the existing problems in standardization of social assistance and put forward thECorresponding countermeasures.

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江苏省标准化研究院