震灾应急对策时刻表编制方法研究*

王海鹰，孙 刚，欧阳春，陈思羽，赖俊彦

（1.中国地震应急搜救中心，北京100049；2.江苏省地震局，江苏南京210014）

震灾应急对策时刻表编制方法研究*

王海鹰1，孙 刚1，欧阳春2，陈思羽1，赖俊彦1

（1.中国地震应急搜救中心，北京100049；2.江苏省地震局，江苏南京210014）

为了进一步提高地震灾害应急处置能力，我国于2012年8月颁布修订后的《国家地震应急预案》，新版预案充分吸取了汶川、玉树等抗震救灾经验，并在芦山7.0级等地震应急工作中发挥了重要作用。但是在实际工作中，地震应急预案仍存在一些问题，包括编制时对涉及的灾害程度估计不足，定位不准、实施过程中部门间协调不够顺畅，部分条文过于原则、缺乏可操作性等。针对以上问题，引入美国“事件后回顾方法（After Action Review）”和日本“新澙县震灾应急对策时刻表（Time Schedule）”，提出改进建议以促进地震应急预案的发展和完善。

震灾；应急对策；时刻表；编制

我国是地震灾害多发国，地震活动频度高、强度大、震源浅、分布广，21世纪初发生的汶川8.0级地震造成了69 227人遇难，17 923人失踪，青海玉树7.1级地震造成了2 698人遇难和巨大的经济损失［1－2］。在这种情况下，地震应急预案的重要性是不言而喻的，一份好的预案可以最大限度地提高地震灾害的应对能力。

应急预案是指针对可能发生的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低损失而预先制定的行动方案［3］。1996年，国务院颁布实施《国家破坏性地震应急预案》［4］，2006年发布《国家突发公共事件总体应急预案》［5］，这标志着我国应急预案框架体系初步形成。2012年8月，在吸取了汶川、玉树等抗震救灾经验的基础上，国务院办公厅颁布了修订后的《国家地震应急预案》［6］。目前，我国经过不断发展，已形成了较为完善的“一案三制”体系，包括应急预案、应急机制、应急体制和应急法制等内容。但是汶川8.0级地震、玉树7.1级地震以及其后发生的芦山7.0级地震，暴露出应急预案在应用过程中还存在一定问题，尤其是低阶预案（省级以下）对高阶预案（国家级和省级）的过度模仿［7］，包括编制时对涉及的灾害程度估计不足，定位不准，实施过程中部门间协调不够顺畅、部分条文过于原则，缺乏可操作性等［8－10］。应急预案的可操作性不强直接导致救援效能低下，资源分配不合理等问题，因此研究如何提高预案的可操作性，对于提高应急预案质量，完善地震应急救援体系，保障人民生命财产安全有着十分重要的意义。

本文针对我国地震应急预案中存在的可操作性不强等缺陷，引入了美国“事件后回顾方法（After Action Review）［11－12］”和日本“新澙县震灾应急对策时刻表（Time Schedule）［13］”，提出地震应急预案的改进建议以促进其发展和完善。

1 国内外研究现状

1.1 国外研究现状

1.1.1 美国

为了在未来的战争中取得胜利，美国陆军于1970年代建立After Action Review（AAR）制度。AAR是美陆军每次完成训练或任务后的回顾方法，以帮助部队在行动中反思及学习的方法与机制［11］。美国陆军把AAR定义为：“对一事件的专业性讨论，着重于表现标准，使参加者自行发现发生了什么、为何发生、如何维持优点、改进缺点。”AAR的最终目的与地震应急预案基本一致，是为了提高未来绩效。具体来讲，它主要给组织带来四个方面的价值，包括不犯重复错误、固化成功经验、发现改进机会和提升人的能力。

通过对AAR程序的执行，参加成员通过开放式讨论，对事件中的错误进行详细探讨，并针对问题寻求解决方案，使执行下次任务时避免犯同样的错误。而AAR机制也成为美陆军部队文化的一部分，此方法导致作战效能的增加，也是当初美军所期望的结果［12］。

1.1.2 日本

日本防灾体系由中央、都道府县、市町村三级构成，其预案分别为防灾基本计划、都道府县防灾计划和市町村防灾计划，均为多灾种的综合防灾计划［14］，在灾害应对过程中发挥了重要的作用，但其实效性和可操作性也存在一定的欠缺。

2004年10月23日，日本新澙县发生6.8级地震，造成了68人死亡，4 805人受伤。由于缺少应对大规模灾害的经验，导致当地防灾机构没有具体的应急工作目标，陷入了“不知道该从何处下手”、“不清楚需要做哪些工作”的境地，受灾民众对此也颇有怨言。为了满足政府决策调度的需要和灾民的实际需求，新澙县对本次地震灾害的应对过程进行了总结回顾，并在此基础上编制了《新澙县震灾应急对策时刻表》［13］，解决了救援资源分配的优先顺序和应对措施与灾民需求一致的问题，使得整体救灾行动协调统一，受灾群众也能够做到主动应对地震灾害。

2007年7月16日，新澙县再次发生6.8级地震，当地政府以震灾应急对策时刻表为依据进行了有效的应对。本次地震15人死亡，1 000多人受伤，地震应急工作的效果得到了极大提高。

1.2 国内研究现状

2012年8月28日，国务院办公厅印发修订后的《国家地震应急预案》［6］，新版预案是为了适应突发事件应急管理形势的发展变化，在充分吸取汶川、玉树等抗震救灾经验基础上修订完成的。《国家地震应急预案》［6］颁布后，各省市县也组织专家依据其思路和体例对本级地震应急预案进行了修订。

在部分地震多发省市的预案修订过程中，在总结其过去地震应对经验的基础上，初步引入了

AAR及时序性的方法。如，《德阳市地震应急预案》［15］中对应急期部分工作的时间提出了明确要求：地震发生时，指挥部成员和工作组组长、副组长第一时间到市应急指挥中心集合，接受任务；震后30 min内召开抗震救灾指挥部第一次紧急会议；应急期间每日在市应急指挥中心召开一次指挥长例会，总结当日工作情况，部署次日工作任务，时间一般在20时。

2010年至2013年，中国政府和日本政府开展了“中日合作地震紧急救援能力强化”项目，并引进了日本新澙县的《震灾应急对策时刻表》的理念和工作方法。项目实施期间，在示范省云南、江苏和河北分别开展了时刻表的编制工作。2012年7月20日，江苏省扬州市高邮市发生4.9级地震，江苏省抗震救灾指挥部以地震应急预案为依据，参照时刻表对本次地震进行了快速、有效的应对，震灾应急对策时刻表作为地震应急预案的补充发挥了重要的作用。

2 震灾应急对策时刻表的构成及编制方法

本文用AAR的方法，时刻表（TS）的形式，以省级地震应急响应为例，介绍震灾应急对策时刻表及其编制方法，可作为地震应急预案的细化和补充，提高应急预案的可操作性。

2.1 震灾应急对策时刻表编制目的

在实际地震灾害应对工作中，需要考虑的是震后多长时间内需要完成哪些应急工作，这些工作的主要负责部门和与其协调联动的部门或支援部门，以及完成这些工作都需要做哪些震前准备，这些内容都需要纳入到时刻表当中，并体现他们之间的关系。表1中以震后应急避难场所运行和管理为例对应急工作各要素进行了说明。

根据以上分析，对时刻表的编制目的总结如下：

（1）实现各业务相联动的、与灾情时间推移相对应的进程管理；

（2）了解其他部门的业务和动向，共享有关信息，实施协调联动的地震灾害应急对策；

（3）提高地方政府的地震灾害应急能力，使地方政府能够掌控抗震救灾工作的全局，满足其拯救灾民生命活动及其他决策调度需要、解决救援资源分配的优先顺序，使整体救灾行动的协调统一，并为恢复重建工作的开展打下良好的基础；

（4）熟悉地震应急处置流程与工作目标，提高地震少发地区的地震应急处置能力。

2.2 震灾应急对策时刻表定义

震灾应急对策时刻表是指涵盖与震灾应急对策相关的各项业务，按照灾情随时间演变的过程，制定与灾情时间过程相对应的阶段目标，把各项业务分阶段目标以线、表的形式并列标注出来所形成的一个能够纵观全局的文件（图1）。

表1 时刻表体现的应急工作内容（以避难场所运行为例）

图1 时刻表构成示例

2.3 震灾应急对策时刻表构成

时刻表由设定地震、时间进程、达成目标、应急处置业务、行动计划和应对主体等6部分组成，分述如下（图1）。 为了确保时刻表的实效性，需要有震前准备。

2.3.1 设定地震

首先需要在时刻表中明确地震应急响应规模及受灾情况，即设定可能发生地震的震情和灾情。该内容可作为前提放在时刻表首行的位置（图1，红色框中的内容）。

2.3.2 时间进程

时刻表中还应包含地震应急时间进程，即随着时间的推移根据应急任务目标的不同而划分成不同时间阶段。时间进程可作为横轴来表示，不同时间阶段的划分由各部门及单位共同协商后确定（图1，橙色框中的内容）。

2.3.3 达成目标

地震应急期的4个阶段［16］确定后，应明确各阶段的主要达成目标，即在某一阶段内，从灾民的角度来说需要达到什么样的一种状态，应主要考虑4个阶段内所要达成的目标（图1，黄色框中的内容）。表2所示为达成目标的示例。

2.3.4 应急处置业务

针对应急期内各阶段的达成目标确定之后，应该考虑的是为实现这个目标所要开展的不同工作，即应急处置业务。时刻表的好坏就在于各部门的应急处置业务是为了实现达成目标而开展，还是把仅把各项业务做了单纯的罗列。编制时刻表最重要之处是要为了实现达成目标而开展各项应急处置业务、制定行动计划，以及做好震前准备工作（图1，绿色框中的内容）。

2.3.5 行动计划

各项应急处置业务确定后，应针对不同的业务制定相应的行动计划，即到什么时间为止应该达到什么样的状态。为了保证行动计划能够顺利实现，在编制时刻表时通常要考虑的是“到什么时间应该达到什么样的状态”（to be），而不是“到什么时间应该做什么事情”（to do）（图1，青色框中的内容）。只有将各项应急处置业务合理分解为不同阶段内的行动计划，才能使其高效有序地进行。

表2 达成目标设定举例

2.3.6 应对主体

在时刻表编制过程中，需针对每项应急处置业务明确其应对主体，并在时刻表中有所体现。根据《国家地震应急预案》以及地震现场工作经验，地震Ⅱ级响应工作中，省级抗震救灾指挥部负责各种抗震救灾力量和物资的协调、市级抗震救灾指挥部负责资源的分配和调度、县级抗震救灾指挥部负责当地抗震救灾工作的具体实施（图1，蓝色框中的内容）。

2.3.7 震前准备

行动计划制定之后，应考虑为了按照行动计划开展工作，面对灾害我们应该做哪些准备，也就是震前的应急准备。震前应急准备体系是否完备，人员、物资等储备情况是否能够满足应对破坏性地震的需求，是决定各项应急处置业务和行动计划能否顺利开展的关键因素。因此，在编制时刻表时，需要针对每项行动计划进行震前准备情况的确认（表1震前准备的内容）。

2.4 震灾应急对策时刻表编制

根据时刻表的结构，其编制步骤可归纳为以下9步（图2）。

图2 震灾应急对策时刻表编制流程

2.4.1 基本省情

编制时刻表之初，应对本省的基本情况做全面了解和总结，作为时刻表编制的背景和依据，主要包括人口、经济、地形地貌、气候条件、地震构造、国土面积、建筑物总体抗震性能和历史地震等。

2.4.2 设定地震

设定地震的目的是为了明确地震后都需要开展哪些主要工作，主要应考虑震级、发震地点和灾害规模等，可参考本地区或临近地区的历史地震情况进行设定。

2.4.3 横轴（时间进程）的设定

设定地震应急期大的时间阶段，如应急启动、紧急救援、灾民过渡性安置和恢复重建等阶段，并考虑各阶段的特征及主要工作［16］。

2.4.4 设定达成目标

抗震救灾指挥部各组应统一确定各阶段的达成目标，此后的应急处置业务及工作计划的制定都需要围绕达成目标展开。如：在应急启动阶段，达成目标应为让灾民树立信心，包括让灾民了解地震发生的具体情况；政府对灾民开展抢险救灾等一系列救助工作，并使其了解这一情况，树立他们应对地震灾害的信心。

2.4.5 纵轴（应急处置业务）的确定

应急处置业务应围绕达成目标展开，而不仅仅是各项业务的简单罗列。按照《国家地震应急预案》中抗震救灾指挥部的11个分组［6］对各工作组的应急处置业务进行分阶段梳理。

2.4.6 行动计划的制订及时间阶段细分

应急处置业务确定后，需要制定各项业务在不同时间段内的行动计划，同时对应急启动、紧急救援和过渡性安置等应急响应阶段进行细分。如，对于“灾情收集”业务来讲，地震发生后，省地震局、民政厅等单位需要采用多种手段来收集灾情信息，因为灾情空间分布及趋势的快速判定是派遣救援队前往合适地点的依据。根据实际情况制定工作计划为：

（1）应急启动阶段：30 min提供震区背景资料；2 h提供灾情快速评估报告和辅助决策意见；4 h提供灾情信息汇总、评估。

（2）紧急救援阶段：8 h之内抵达现场开展灾评工作；1周之内提交灾害损失评估报告。

在制定工作计划的同时，需对应急期的时间阶段进行细分。

2.4.7 确定主体应对部门

具体方法已在2.3.6应对主体中有所论述。

2.4.8 震前准备

对每一项应急处置业务，都需要完成其不同阶段各项行动计划所需要的人员、物资等资源的震前准备情况进行检验，将需要准备的工作列于表中，并加以整理（表1）。

3 震灾应急对策时刻表的检验与修订

时刻表编制完成后，需要对其实效性和可操作性进行检验，并针对在检验过程中出现的新问题进行补充和完善，修订时刻表。

3.1 震灾应急对策时刻表的检验

3.1.1 检验方法

时刻表的检验方法包括演练和实际灾害应对检验两种。

（1）演练检验

时刻表演练评价方法包括桌面演练、综合演练等方法。可针对时刻表中部分或全部业务展开训练，所涉及部门为相应的部门或所有部门。

（2）实际灾害应对检验

若发生实际地震灾害，可按照时刻表所列举时间节点、各项业务及达成目标为依据进行应对。地震应急期结束后，根据实际应对结果对时刻表进行评价。

3.1.2 检验要点

时刻表的检验要点包括以下四个方面：

（1）是否充分考虑了当地的自然和人文环境，包括自然环境、地理条件、地形地貌、民族习惯、宗教信仰，地震灾害风险等。

（2）是否基于地震应急预案框架，总结了历史地震灾害应急响应工作的经验和教训，并在时刻表中有所体现。

（3）各相关部门和单位是否采用了同样时间起点和节点的时刻表，并对其中重要信息进行了共享。

（4）各项业务的实施所涉及的人力资源和物资储备是否有所保障。人力资源包括应急人员的人数、经验等；物资储备包括平时是否有所储备，是否和商业企业建立应急供货协议等。

3.2 震灾应急对策时刻表的修订

根据以上检验方法和要点所进行的时刻表检验工作结束后，结果应及时反馈到其完善和修订工作中。对于在时刻表编制时未考虑到的一些突发情况的处置，也应按照演练或实际灾害应对的情况将其写入时刻表中。

修订工作完成后，可根据实际情况继续组织人员对新版时刻表进行检验和修订，并形成“时刻表－＞评价－＞修订－＞新版时刻表”的循环。

4 结语

在编制时刻表的过程中，应注意其层次性，不同级别的组织和单位可根据其实际情况编制各自的时刻表，如省抗震救灾指挥部编制一张总时刻表，涵盖预案中规定的全部地震应急响应工作，指挥部各成员单位以及下一级抗震救灾指挥部可根据预案及总时刻表的时间节点和要求编制各自的分时刻表，以保证抗震救灾工作的有序开展。

编制完成的时刻表应明确易懂、可操作性强，即使没有震灾应对经验的人也非常容易理解，并可根据其开展地震应急工作。在时刻表使用的过程中，由于每次发生灾害的实际情况不同，应注意根据灾害发生的实际情况采取相应的响应措施，或进行灵活的调整。若地震发生的时间不同，需要考虑的工作也会相应发生变化。如果地震发生在北方的冬天，取暖就要作为灾民安置的重点工作来考虑，如果地震发生在夏天，卫生和沐浴的问题就要尽早解决，以避免疫情的发生。

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Establishing Method of Earthquake Disaster Response Time Schedule

Wang Haiying1，Sun Gang1，Ouyang Chun2，Chen Siyu1and Lai Junyan1
（1．National Earthquake Response Support Service Center，China Earthquake Administration，Beijing 100049，China；2．Jiangsu Earthquake Administration，Nanjing 210014，China）

In order to improve on the ability of earthquake disaster response and management，China issued the new version of The National Earthquake Emergency Plan in August2012 based on the experience ofWenchuan and Yushu earthquake emergencymanagement，and it also played an important role in Lushan M7.0 earthquake in April 2013.However，there are some shortages of the plan in practical work，including insufficient damage and loss assessment of disaster level，hindered cooperation between departments in headquarters，over principled of some terms in emergency plan，lack of operability，etc.To solve the above problems，After Action Review method using in American Army and Earthquake Disaster Response Time Schedule of Niigata，Japan are introduced to accelerate the development and modification of the emergency plan.

earthquake disaster；emergency countermeasure；time schedule；establishing

X43

A

1000－811X（2014）04－0163－05

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.04.030

王海鹰，孙刚，欧阳春，等.震灾应急对策时刻表编制方法研究［J］.灾害学，2014，29（4）：163－167.［Wang Haiying，Sun Gang，Ouyang Chun，etal.Research on Establishing Method of Earthquake Disaster Response Time Schedule［J］.Journal of Catastrophology，2014，29（4）：163－167.］

2014－04－21

2014－06－16

中国地震局地震科技星火计划项目（XH12061Y）

王海鹰（1977－），女，内蒙古通辽人，副研究员，主要从事地震应急救援、灾情信息服务、灾情速报的理论研究和实际工作.E-mail：why_eagle＠163.com