创新型国家评价方法体系构建研究

贺德方

(中国科学技术信息研究所，北京 100038)

自2006年首次提出建设创新型国家的战略以来，“创新型国家”的概念开始在中国广泛传播，但对于什么是创新型国家、如何判断一个国家是否为创新型国家却仍然在国内缺乏统一认识。当前，我国建设创新型国家的时间已经过半，但世界经济论坛(WEF)的《2012全球竞争力报告》［1］认为中国仍处在效率驱动发展阶段，这意味着如期实现向创新型国家转型仍然时间紧、任务重。为及时评估已取得的成就并发现存在的不足，从而持续稳步推进创新型国家建设，我国应切实加强创新型国家评价工作。虽然建设创新型国家在我国是一个新命题，但在国外相关工作已开展了数十年［2］，形成了大量理论和实践研究成果。为此，笔者认为，有必要进一步从国际上有关创新和创新型国家的主流理论入手，深入研究探讨创新型国家的本质与特征，从宏观层面深入剖析评价创新型国家进程的方法及其实践，从中汲取有益的经验和教训，继而探讨提出适合我国国情的创新型国家建设进程的评价方法体系，为进一步广泛凝聚共识并加快创新型国家建设提供有价值的参考。

一、创新型国家评价的理论研究现状

(一)进一步深入理解创新的概念

自熊彼特提出创新的概念以来，其内涵在不断丰富和系统化，并形成了一整套创新概念体系。目前，创新有几个重要属性特征。

第一，创新是一个经济学概念。如果说发明是首次提出新产品或新工艺的想法，那么创新就是首次尝试将这种想法付诸生产实践的活动。它涉及从新想法产生到(新)产品市场化的整个过程。狭义地从科技也就是科学发现和技术发明活动的角度理解创新是错误的，至少是不完整的。

第二，创新是一个持续过程。大多数创新的最终实现都需要经历持续多次的改进并伴随大量关联创新的结果［3］。正因为如此，创新可依据其程度分为渐进性创新和根本性创新两类，也可根据相互关联性划分为产品创新、工艺与方法创新、供应源创新、组织方式创新、市场创新等五类。创新没有终点，对于全社会持续开展创新氛围和环境的关注要优先于具体创新成果。

第三，创新的实现能力与社会环境的包容性和开放性程度关系紧密。创新本身是对现有知识和习惯的破坏，但对于能否成为新的知识和习惯却存在风险。对新思想和新事物必须高度包容，对创新中的失败要高度容忍，对于沟通和交流要高度支持。

第四，创新具有很强的系统属性。创新内部由大量相互依赖、相互补充的要素和部分有机组成，它们的任何变化都会波及其他。创新得以实现是整个系统运转下的产物。因此，为激发全社会的创新活力，必须要有一整套科学的统筹谋划。

第五，在不同的区域、行业、领域，创新具有不同的特征，并在特定时空环境下表现出多样性和差异性，但创新又有扩散性特征，这使得前者随着时空变化有逐步缩小的可能［4］。因而，在整体推进的同时，要允许创新子系统结合自身特点先行先试，充分发挥引领带动的作用。

创新的多重特性对理解创新型国家的概念意义重大。目前，国内外对创新型国家的认识涉及多个维度，包括宏观的国家发展战略论、中观的国家发展阶段论和微观的国家特征指标论［2］。笔者认为，三者本质上是统一的，其连接点是中观层面的国家发展阶段论。迈克尔·波特认为，世界各国的发展依据其主要驱动力的不同而依次经历要素驱动、效率驱动、创新驱动和财富驱动等4个阶段［5］，这就是所谓的国家发展阶段论。一个国家基于当前所处的发展阶段和主要驱动力的变化态势而制定的未来发展战略即为宏观层面的国家发展战略，目前对全球主要经济体而言，向创新驱动发展转型或强化创新驱动发展能力是其共同的战略取向。在创新驱动发展的具体战略实践过程中，如何评判一个国家努力的成效，需要借助具体的衡量指标进行评价，这就对创建创新指标体系并开展创新型国家建设评价提出了需求。因此，为实现建成创新型国家的目标，我国应在创新驱动发展战略的指导下，制定监测创新型国家建设进程、评判是否达到创新型国家标准的指标体系。

(二)创新驱动发展方式的主要特征研究现状

创新可以通过不断地提高单一或者综合要素的生产率来抵消因为要素投入数量的增加而导致的要素报酬递减的趋势，也可以通过生产要素的新组合来突破经济发展中迟早要发生的、由资源与要素的短缺所造成的瓶颈。因此，创新驱动发展主要靠要素生产率提高来推动经济增长，而不是生产要素的投入。创新驱动发展的特征在不同的国家表现出不同的特征。陈强等在总结英国创新驱动发展的特征后认为，其主要包括厚植科学发展的基础和人文文化、突出基础研究的地位、大力提倡学术自由、发展出一整套服务于创新链全过程的创新文化等方面［6］。夏天认为创新驱动发展的显著特征包括，科技创新给经济发展带来强大原动力和持续驱动力，创新驱动表现出较强的稳健性和抗周期性，创新驱动发展阶段是经济发展阶段中最难维系的阶段等［7］。张来武则认为创新驱动发展模式的特征有4个，即创新驱动发展是“以人为本”的发展、打造“先发优势”的发展、由主要由企业家驱动的发展、立足于市场机制的发展［8］。总结各家观点不难看出，创新驱动发展的特征尽管还没有形成统一的意见，但仍然是有迹可循的，主要是对经济体的文化环境与制度环境非常挑剔，对创新主体的能力提出了严峻挑战，对国家创新系统的运行能力提出了很高的要求。在这些方面如果达不到一定的水准，就很难说一个经济体进入到创新驱动发展的阶段。

(三)国外关于国家创新状况评价的主要模式述评

目前，国内外并没有广受认可的、评价创新型国家发展进程的方法体系，但国家创新绩效评价、国家发展阶段评价、国家创新能力评价等三类评价模式与之关系紧密。

欧盟在评价其成员国的创新绩效时，根据评估得分结果将其分为创新引领者、创新追随者、中等创新者和适度创新者四类［9］，实际上是对欧盟国家在创新型国家建设道路上所处阶段的划分。不过，由于大多数欧盟国家的创新能力都很强，即使评价为适度创新者的那些国家，在国际横向比较中也处于中等以上水平。因而，这种创新发展阶段的划分类型及其所选用的评价指标更适合于区分创新型国家内部的差别，而不是用于区分创新型国家和非创新型国家。

WEF根据迈克尔·波特的理论，将国家发展所处的阶段划分为要素驱动、要素向效率过渡、效率驱动、效率向创新驱动和创新驱动等5个阶段。这对于我们认识国家发展所处的阶段及其增长动力提供了很好的思路，但划分其所处阶段的依据指标只有一主一辅两个，即人均GDP达到1.7万美元为评判一个经济体是否进入创新驱动发展阶段的主要依据。同时，为了剔除主要依靠自然资源进入高收入经济体行列的国家或地区，WEF还提出了创新型经济体的矿物产品出口占其总出口的比例应低于70%这一辅助指标［1］。这种评价方法虽然简明扼要且合乎逻辑，但却不能真实而充分地反映创新型国家和非创新型国家的内在差别，更不能反映创新型国家的发展模式。实际上，发达国家为跨入创新驱动发展阶段采取了多样化的模式，例如美英采取了综合知识创新模式，日韩是学习赶超模式，芬兰是国家创新体系支撑模式，而瑞典、丹麦、挪威等是集中优势突破重点模式［10］。

与上述两类评价理论不同的是，国家创新能力评价遵循从理论构建到国家评价的方法体系，强调通过系统地分析不同国家在创新环境、创新投入、创新产出等方面的不同表现，从而系统地揭示不同国家的创新差异，所选取的指标不仅有均量指标、比率指标等相对指标，还强调规模和质量等绝对指标［11］。对这些指标进行进一步分析，还可以全面揭示各国综合创新能力差异产生的来源。但国家创新能力评价的评价目的不是划分发展阶段，只能反映与对标国家之间的差距，不能回答一个国家是否为创新型国家的问题，所选指标也不能简单地套用到创新型国家的评价中。

简而言之，三类评价模式为评价创新型国家所处阶段提供了多角度的参考，但还不能与之划等号。为此，应从评价我国创新发展所处的阶段以及优化实施路径的目的出发，在进一步凝练总结国内外已有实践的基础上，提出一套符合中国国情的创新型国家评价方法体系。

二、国内外评价国家创新状况的实践

(一)国内外评价国家创新状况的实践情况

目前，国内外有关国家创新能力或竞争力评价研究已形成一些代表性方法论，根据其评价对象范围不同可分为国家内部和国家之间的创新能力评价两大类。在国家内部创新能力评价方面，可进一步从区域和领域的角度进行分类，前者如美国竞争力委员会提出的《区域创新:指导区域评估的指南》、美国Milken研究所的《美国各州的科学技术指数》、欧盟《区域创新记分牌2012》，后者如《测量英国9个经济领域的部门创新能力:国家科学、技术和艺术拨款委员会创新指数报告》。国内外涉猎更多的是国家之间的创新评价，根据其评价内容可分为包括创新评价内容的竞争力评价和专门的创新能力评价两小类，前者如瑞士洛桑管理学院的《国际竞争力年鉴》和世界竞争力论坛的《全球竞争力报告》;后者根据评价的领域可再区分为综合创新能力评价，例如经济合作与发展组织的《科学、技术与产业记分牌2013》、经济学人杂志的《世界最具创新性国家的新排名》、欧洲工商管理学院的《创新能力指数2013》、欧盟的《创新联盟记分牌2013》、EFD全球咨询网的《创新能力指数2010－2011》，以及专业领域创新能力评价，例如美国竞争力委员会的《2013年全球制造业竞争力指数》和信息技术与创新基金会与考夫曼基金会合作推出的《全球创新政策指数2012》等。在我国，类似工作也取得了明显进展，例如刘凤朝等著的《国家创新能力测度方法及其应用》、中国科协发展研究中心编著的《国家创新能力评价报告》、中国社会科学院提出的《2006－2010建设创新型国家白皮书》、中国科学技术发展战略研究院提出的《国家创新指数报告2013》、福建师范大学编著的《2012世界创新竞争力黄皮书》等。纵观上述国家创新评价有关的研究工作，它们都从一个的侧面为我国开展创新型国家评价提供了很好的理念、思路、方法、工具和数据等，但也难以完全满足我国创新型国家评价的完整需求。

为了更好地发挥其借鉴参考作用，作者选取了欧盟、世界经济论坛、洛桑管理学院、经合组织、社科院和福建师范大学等机构提出的，在国内外有较大影响力的6种创新评价方法，从背景、侧重点、指标体系框架与内涵等方面对其可借鉴性与局限性进行了完整的评价。

(二)主要评价实践的优点

欧盟创新联盟记分牌是欧盟委员会为度量欧盟及其成员国(和下属地区)的创新表现和绩效而设立［9］。欧盟把创新活动当作一个系统，兼顾考虑投入、产出和创新链的中间运行过程，全面评价技术创新、产品或流程创新、市场创新和组织管理创新，形成覆盖创新链全过程、全网络的评价方法论。记分牌对非研发创新给予关注，例如把非研发性创新支出占营业额比重作为重要的指标。在指标选择上，创新联盟记分牌关注创新绩效，主要采用比例、均值等相对指标，而不是总量、规模等绝对指标。

全球竞争力指数是世界经济论坛为综合反映全球主要经济体在国际上的相对竞争力和潜在经济增长能力而提出［1］。其主要特点是用人均GDP和矿产品出口占全部出口的比重为门槛，将不同经济体分为“要素驱动”“效率提升”“创新驱动”等发展阶段，再根据各国所处的阶段赋予评价指标不同的权重。这有助于更好地认识各国的发展优势和调整方向。在具体指标设计中，全球竞争力指数有2/3的指标属于“软性”数据，需要进行专门调查。这有利于评价能够涉及广泛的领域，弥补统计数据不足带来的限制。

洛桑国际管理学院的国际竞争年鉴着眼于全面地评价国家的国际竞争力，所选指标非常全面，并对每个方面做了细分，可充分反映一个国家的综合国力［12］。在指标设计上，兼顾发挥定量指标与定性指标，例如，2012年的报告对取自统计资料的定量指标赋予较大权重，而对来自问卷调查的定性指标赋予较小权重，另有一些指标一般只作为背景信息使用。

经济合作与发展组织(OECD)为全面地评价不同国家的科学、技术和产业活动，提出了科学技术和产业记分牌［13］。OECD在指标设计上除了将与科学技术活动直接相关的研究人员、研发投入、企业专利等指标外，还极力突出了创新推动商业价值链合作、技术流动、商标、就业等有关知识流动、企业主导创新和新增长点培育等指标，以全面反映科技与经济的结合以及科技创新对经济发展的重要支撑作用。OECD建立了内涵丰富的测度指标体系，对每个指标的统计和计算给予详细的理论和技术说明，为研究者提供了重要借鉴。

中国社会科学院创新型国家战略推进委员会为全面评价中国在“十一五”期间的科技创新能力变化情况，提出了“十一五”创新型国家创新能力后评价指标体系［14］。该指标体系分为总体指标和分级指标两级体系，兼顾考虑我国创新型国家建设的基本要求和创新型国家内涵的复杂性，总体指标为评价创新型国家设置了基本门槛，分级指标则指出了进入创新型国家需具备的条件。

福建师范大学和中国常驻联合国代表团科技组联合推出的《世界创新竞争力发展报告》，专门用于评价全球主要国家的创新竞争力［15］。该报告强调评价工作应建立在系统的理论构建基础上，为此建立了一个评价国家创新竞争力的系统理论架构和一套指标体系。报告基于历史视角，对各国创新竞争力的发展水平、变化特征、内在动因和发展趋势进行了分析，有利于抓住各国创新竞争力的特征。

(三)主要评价实践的不足

整体来看，这些评价都有一定程度的不足，例如被评价国家要么过少，要么过多或不固定，评价指标或评价方法的使用存在欠缺，评价年份不足从而不能进行大跨度时间比较，或未进行综合评价和排名。具体而言，欧盟创新联盟记分牌的评价对象集中于欧洲34国和非欧洲的10个主要经济体，未能将新加坡等亚洲四小龙和其他一些高收入国家纳入进来，而且中国等国家只是在2006年才被纳入，评价指标也不够全面。洛桑国际管理学院和世界经济论坛主要评价各国综合竞争力，创新能力只是其中一部分;使用大量绝对指标对中小国家明显不利;世界经济论坛对处在不同发展阶段的国家评价值赋予不同权重，使得进行跨阶段国家间横向比较的意义不大。经合组织提出了大量评价指标，但集中于科学、技术和产业发展方面，未能全面涉及所有重要的创新要素;经合组织重在比较发达国家间的不足，忽略了诸多有重要影响力的发展中国家，也未对所评价的国家进行综合排名。建设创新型国家战略推进委员会所提出的方法只对我国进行评价，缺乏国际间的横向比较。福建师范大学的报告虽然全面评价了全球100个国家的创新竞争力，但绝对指标使用过多，忽略了大国和中小国家之间因规模差异导致的创新绩效差别。最重要的是，他们还不能完整而综合地反映一个国家创新型国家建设所处的阶段。

三、国内外理论与实践对我国的启示

总结上述理论和实践两方面的成果，对我国开展创新型国家评价有如下几点启示。

(一)应从经济社会发展的视角看待创新和创新型国家评价

国际主流的创新评价方法都将创新回归到经济学概念，把创新视作经济增长的内生要素，将创新成为驱动经济发展的主要力量作为是否成为创新型国家的主要标志。同样，对创新型国家概念的理解也不能局限于科技领域，而应将其主要界定在经济范畴。为更好地将这些观念体现到创新型国家建设中，在具体开展创新型国家评价时应全面地从经济社会发展的视角设计评价框架，重点关注创新对经济增长的贡献。尽管科技在创新中的作用越来越大，但选取指标时不能仅限于科技投入和产出，更应考察其对经济增长和国家竞争力的贡献，以及创新对推动社会、民生等的外溢效应。

(二)应进一步扩大创新评价范围，关注非研发领域创新

传统创新评价指标和方法建构于技术创新理论基础之上，往往重点关注研发活动，不能反映创新活动的多样性与复杂性，特别是不适用那些为数众多但不强调研发的创新领域。研发并不代表所有创新。英国相关政策咨询报告也认为，传统指标体系“把创新凝结成新产品、新工艺”，适合于高科技产业和制造业，而英国高技术制造业只占经济增长的2.5%，大部分创新在制造业之外，隐藏在金融业、服务业中的大量创新不能被反映出来，它们与英国的产业结构不吻合［16］。对于“创新”认识上的偏差不仅会造成统计结果不能反映真实创新水平，更重要的是不利于非研发类创新企业发展，这类企业作为“被忽略的创新者”很难得到应有的政策和资金支持。为此，经合组织的评价指标新增了商标申请数和商标申请比例，欧盟在对高等教育毕业生统计时加入社会和人文类毕业生，在创新企业指标中引入组织创新、市场创新等概念，并新增加非研发性创新投入指标等。把握国际发展趋势，有必要将服务创新、营销创新、组织创新纳入我国的创新评价范围中，实现对服务业、创意产业和公共服务产业创新的精确测度。

(三)应强调过程创新，把创新网络作为创新评价的重要组成

随着世界经济一体化的推进，全球创新活动正在加速走向深入和复杂化，创新环境、创新资源和创新链条都呈现出从封闭到开放的趋势。信息技术在工业、金融、媒体通讯领域广泛应用，带来了企业组织结构的革命性改变，很多创新活动发生在正式的研发活动之外，创新在相当大程度上依赖于外部知识资源，创新模式从线性向非线性转变，创新系统的关联性大大增强［17］。当前的创新已成为一个复杂的创新网络过程，其效率的高低取决于创新网络中各环节及各参与主体间的联系通畅与否。欧盟第四次“共同体创新调查”(CIS4)的结果显示企业与供应商和客户、企业与大学研究机构的合作大幅增长［18］。前述评价体系在不同程度上对这种变化给予了体现。例如，欧盟的参与合作创新的中小企业比例、在市场或组织方面创新的中小企业比例，世界经济论坛的大学与行业合作研发、集群发展状况，经合组织的企业国际合作创新、论文和专利的相互引用、国际合著论文等。为此，创新指标设计不能再局限于测度创新投入和产出，而应兼顾创新过程，全面准确地测度和评价合作研发、信息开放程度、创新网络等方面。

(四)应在创新评价中应更多地体现地区和行业的差异性

传统的创新评价着重考察国家的整体创新表现，而往往忽视国家内部行业间、地区间在创新能力和绩效上的差异性，这可能会抹杀一个国家具有潜力的增长点。为此，经合组织开始尝试对一些重点技术领域进行创新评价，欧盟提出区域创新记分牌对欧盟各国下属地区的创新绩效差异进行专门评价，洛桑国际管理学院则将中国的浙江省作为一个独立的评价单元开展国际间比较，这些有助于从局部深入把握各国的创新来源、增长潜力和内部差异。按照世界经济论坛的评价标准，我国已经步入从效率驱动向创新驱动的过渡阶段。尽管按该标准，我国与创新型国家有较大差距，但因地区发展不平衡，根据2012年平均汇率和购买力平价计算，2012年我国的北京、天津、上海都已经超过世界经济论坛提出的创新驱动发展阶段的门槛(人均GDP1.7万美元)，江苏、浙江、辽宁、广东等省则接近这一标准。因此，我国的创新型国家进程评价工作在坚持利用共性指标评价全国整体情况的同时，应着眼于我国行业间、地区间的创新能力和创新资源的差别，设定差异化的指标，以指导各地区各行业走差异化的创新之路。

四、基于创新链的创新型国家评价体系构建

(一)我国现有的创新型国家评价指标体系已不能适应形势的需要

目前，我国的发展还主要靠资源和资金的大规模投入来实现，仍处于传统的要素驱动和投资驱动并存的发展阶段，无法解决经济发展中生产要素报酬递减和资源稀缺的瓶颈问题。这种传统发展模式使我国付出了巨大代价，经济结构不合理的矛盾长期积累，发展不平衡、不协调、不可持续的问题日益显现，突出表现在需求结构失衡、供给结构不协调、要素利用效率低下、环境损害大、空间布局不够合理等方面。因此，通过科技创新，使我国经济从传统的要素、投资驱动的发展方式转变到创新驱动发展方式，即符合经济发展阶段的客观规律，也是我国未来发展的必然要求。

自2006年颁布《国家中长期科学技术发展规划纲要(2006－2020)》以来，我国的创新型国家建设已取得令人瞩目的成就，“对外技术依存度降低到30%以下”和“本国人国际科学论文被引用数进入世界前5位”已完全实现，“本国人发明专利年度授权量进入世界前5位”即将达到。而按照目前发展趋势，2020年实现“全社会研究开发投入占国内生产总值的比重提高到2.5%以上”和“科技进步贡献率达到60%以上”两大目标也不存在问题。但对《欧盟创新记分牌2013》［9］、法国欧洲工商管理学院《全球创新指数2013》［19］、德国电信基金会等发布的《创新指标报告2013》［20］、英国《经济学家:世界最具创新性国家最新排名》［21］一些创新评价报告的结果分析可发现，我国与世界经济论坛提出的创新型经济体［1］仍然存在不小的差距，其中最乐观的有20%左右，而最悲观的则接近70%。即使按照法国报告的乐观估计仍有一定隐忧。在2007－2013年(2010年空缺)，中国的排名和得分都出现波动变化(表1)。这至少表明，在我国转向以科技创新为核心的创新驱动发展方式的过程中，各创新经济体也在持续进步，仅按照现有的评价指标体系，显然不能综合反映中国与创新型经济体之间的差距，为此必须构建更加系统的创新评价指标体系，并通过指标体系的评价结果评估中国与创新型国家之间的差距，进而揭示中国的创新型国家建设进程。

表1 主要创新评价报告涉及中国的评价结果

(二)评价我国创新型国家建设所处阶段的理论分析框架

为科学而综合地提出评价指标体系，作者首先对国家创新系统的内外部构成及其相互作用进行分解(图1)。该图反映出，国家创新系统能否高效运转，既主要取决于企业、高校、科研机构等主体的努力程度，还有赖于政府制定的政策及其构建的知识产权、金融、贸易、投资等制度，和以开放、信息化、竞争为核心、促进人才、资本、信息和商品自由流通的市场环境。而国家创新系统的运行所取得的成效则可从科技创新、经济发展、社会文化和资源生态等多个方面得以体现，它们共同驱动整个国家走向小康社会和实现“两个一百年”的目标，其中涉及的关键要素、环节和保障条件对于评价创新系统不可或缺，完整的创新型国家建设评价指标体系必须对此予以充分反映。基于上述人士，作者的分析框架思路是，围绕着科技创新及其绩效，针对创新链的各个环节和部分，选取一系列典型评价指标，以较为公认的创新型国家为参照对象，对国家创新系统内外部构成及其相互作用进行完整的评价，并通过与对标创新型经济体的比较中提炼出反映创新型国家的一般特征(包括指标及门槛值)，揭示我国是否进入创新型经济体的行列以及存在哪些方面的差距，并以存在差距的指标为重点，进一步挖掘各经济体为提升指标值所做的具体努力，从而进一步借鉴用于我国创新型国家的建设工作。

图1 国家创新系统内外部的要素、结构及相互作用关系示意图

(三)构建创新型国家发展阶段评价指标体系的主要原则

基于上述思路，为构建一个涉及面广、代表性强的创新型国家评价指标体系，在设计指标体系时还需要考虑如下一些原则。

一是把握全球创新评价新态势。放眼全球，总结提炼欧洲工商管理学院、欧盟、洛桑国际管理学院、世界经济论坛、《经济学人》杂志、OECD、德国弗朗霍夫、美国信息技术与创新基金会等权威评价报告的成果中的共性指标，用以完善我国的评价标准。

二是围绕国家对创新驱动发展提出的战略要求。充分结合实现经济、社会、政治、文化和生态发展五位一体的总要求，分别通过经济发展和科技创新体现经济、社会民生体现社会、资源生态体现生态文明、创新环境体现政治和文化。

三是强化评价指标与考核(实施)主体之间的对应关系。着重强调评价指标的可操作性，为此提出政府重在优化创新环境和整体创新表现，企业、高校、科研院所和中介机构等重点负责科技创新，区域在经济发展、社会民生和资源生态上发挥主要作用。

四是充分考虑指标的数据可获得性和代表性。为有利于国际比较，采用国际主要数据库的数据是必要的。同时，由于创新涉及范围广，可将涉及创新环境和生态的大量指标集合成若干个综合性指标。此外，我国区域在采用指标体系时可以此为基础进行增减。

(四)创新型国家评价的比较对象

评价对象在很大程度上决定了整体评价框架和具体指标设置的细节，因此必须确定评价指标体系所针对的比较对象范围。作者认为，OECD国家和欧盟国家作为发达国家的代表，G20国家作为全球拥有主要话语权的代表，亚洲四小龙与马来西亚作为亚洲区域的代表，均应成为中国的比较对象。在去除上述分类中的重复国家(地区)以后，评价涉及的比较对象包括52个经济体。

同时，还需要有作为创新型经济体的对标对象。在目前没有广受认可的创新型经济体的情况下，可采用WEF关于创新型经济体的划分。不过，为保证可靠性，作者将连续5年纳入WEF所划分的创新型经济体的国家和地区作为对标对象，另外，中国台湾在近两年连续被列为创新型经济体并为其他一些创新评价报告所认可，最终纳入对标的创新型经济体有33个。这些国家和地区具体包括瑞士、新加坡、芬兰、瑞典、荷兰、德国、美国、英国、日本、丹麦、加拿大、挪威、奥地利、比利时、韩国、澳大利亚、法国、卢森堡、新西兰、阿联酋、以色列、爱尔兰、冰岛、西班牙、捷克、意大利、马耳他、葡萄牙、斯洛文尼亚、塞浦路斯、希腊等国家以及、中国香港、中国台湾等地区。

需要指出的是，被评价的52个经济体已经包括了33个创新型经济体。

(五)国家和区域创新评价指标体系框架

笔者认为，最终的指标体系框架可从创新环境、科技创新、经济发展、社会民生、资源生态等5个维度提出指标体系。其中，创新环境重点考虑知识产权保护、国内市场竞争与企业家精神、贸易与外商直接投资、金融市场发展、高等教育、ICT应用、政府研发支持和政府采购、产业集群等方面;科技创新重点考虑全社会、基础研究及企业的研发投入情况、研发人员、产学研合作、科技论文和专利情况等;经济发展重点考虑人均GDP、科技进步贡献率、技术自主程度、高技术产业产出和贸易水平、高新技术企业发展情况等;社会民生重点考虑收入分配、居民健康状况、高技术就业、城镇化等;资源生态则可重点考虑单位产出的能耗、水耗和土地资源消耗以及生态和环境保护情况等(表2)。

需要说明的是，由于每个指标的表现力都是有限的，指标之间是相互依托和互补的，要真正充分地发挥每个指标的作用，必须以其他指标的良好表现为前提和基础，否则就会出现“木桶效应”，因为一个指标的表现差导致系统的整体表现欠佳。

表2 评价我国创新型国家建设所处阶段的指标体系

(六)指标处理和评价方法

具体的指标数值处理与指标评价采取了等分权重评价方法，即首先对基础指标进行无量纲化处理，然后采取从一级指标开始等分权重的方式逐级确定二三级指标的权重，之后通过分层逐级综合的方法求取被评价经济体的最终得分。具体的过程如下。

一是原始数据的处理。(1)在收集原始数据的基础上，检查各经济体的指标数据是否为同一年。基于多数经济体的数据年份，确定数据的基准年份。(2)采用极差标准化的方法对每个指标的所有数据进行无量纲化处理，由于所有指标均为正向影响指标，也就是这些指标的值越大越好，因而具体采用了正向极差标准化进行处理(某经济体某指标的数值减去该指标的最小值，除以该指标的最大值与最小值之差)。通过对原始数据的处理，不同指标的处理后数据值均介于0～1之间，而且消除了其单位的影响，从而能够进行求和。

二是赋予权重。(1)对5个一级指标赋予同等的权重，也就是5个一级指标的权重均为1/5。(2)对5个一级指标下一层的二级指标赋予同等权重。

三是计算指标得分和排序。在无量纲化和赋予权重以后，逐级计算二级指标、一级指标和最终的创新型经济体的得分。利用得分对不同创新型经济体各个指标的相对表现和综合表现进行排序。

四是通过标准方差方法分析33个创新型经济体得分分布情况，将大于(或小于)平均值与两倍标准差之和(或之差)的异常值去掉后，再求得剩余的创新型经济体的平均值，将我国的得分与其进行比较，即可得到我国每个指标以及综合得分与创新型经济体的比例，从而可以得到具体指标上我国是否达到创新型经济体的门槛要求，以及我国在整体上是否进入创新型经济体的行列。

与此同时，在去掉不适合用于区域评价的指标(例如进入世界2000强的民营跨国企业数量、三方专利占世界总数比例、综合技术自主率、每亿美元GDP国际注册商标数等)之后，该体系可用作国内的创新型区域评价，并采用上述第四步骤进一步评价各地区是否进入创新型区域的行列。

在上述评价的基础上，可根据需要进一步开展其他的分析工作。

五、关于评价方法体系实施的进一步讨论

实施创新驱动发展战略、建设创新型国家是一项复杂的系统工程，关键在于拥有一个高效运行的国家创新体系，而国家创新体系的建设则需要通过各个创新主体来进行支撑。《科技规划纲要》将我国的国家创新体系分为知识、技术、区域、国防、科技中介服务5个子系统。经过几年的努力，我国的国家创新体系建设已取得了较大的成效，但同时也存在着一些问题。例如，创新主体的定位不够清晰，以至于创新政策导向和创新资源配置方式与创新主体理应承担的职能发生了一定程度上的偏离，不同创新子系统相对封闭，创新主体有效互动不足等，这也导致创新政策与创新资源碎片化特征明显，创新要素自由流动不畅，国家创新体系的效能不高。因此，为完善国家创新体系，更好地发挥上述指标体系的评价、监测和指导实践的作用，可考虑进一步明确政府、企业、高校、科研院所、科技中介机构以及区域在国家创新体系中的定位，并围绕着各自的定位，在政府的主导或引导下，组织各方共同实施一批重大纲领性行动，破除制约创新要素自由的流动的体制机制障碍，激发国家创新体系的最大效能，为实现我国创新驱动发展战略设定的目标提供重要支撑。

(一)政府应在解决创新的“市场失灵”和营造公平、透明、普惠的创新环境方面发挥主导作用

结合创新的特点与世界主要创新型国家的做法，在国家创新体系建设中政府应定为于以下两个方面:一是解决创新的“市场失灵”问题;二是着力营造公平、透明、普惠的创新环境。长期以来，我国政府在支持创新中的定位与边界仍未理顺，政府涉及的创新领域过于宽泛，以行政手段大包大揽、直接干预的事情时有发生，以至于创新资源的配置没能完全符合创新活动自身特点与规律，资源集聚与不足并存;而在营造环境方面，政府缺位现象则比较明显，如知识产权保护和打击力度不够，金融市场发展不成熟，普惠性政策缺乏等。围绕国家创新体系中政府的定位与问题，政府一方面应在基础性、战略性、前沿性研究和重大关键共性技术攻关方面加强资源供给，对于事关我国未来发展的战略领域要改革现有相对分散的研发组织模式，要以国家意志和重大科技专项的形式来统筹推进，强化研发与产业化的整合;另一方面实施创新环境建设工程，在反垄断、市场准入、知识产权保护、信息化建设、金融市场发展等领域深化改革，着力营造公平、透明、普惠的创新环境。

(二)企业应在推动技术创新、促进产业发展方面发挥主导作用

在市场经济条件下，企业是实现资源整合和利益最大化的最有效的组织形式。因此，在国家创新体系建设中，应突出企业在技术创新中的主导地位，充分发挥其在推动创新链、产业链、资金链融合，促进产业发展中的重要作用。当前，我国企业创新主要面临着能力不强、动力不足等问题。例如，世界500强企业中民营企业数量较少;国有大型企业掌握大量垄断资源，缺乏创新动力;中小企业希望创新，但缺乏创新能力;有利于产学研合作的体制机制不健全等。围绕国家创新体系中企业的定位与问题，要进一步深入实施技术创新工程，健全技术创新的市场导向机制，引导创新要素向企业聚集。一方面要发挥大型企业创新骨干作用，支持有条件的创新型企业承担国家重大科技任务攻关，参与重点工程建设，做大做强一批行业龙头;另一方面要在市场准入、示范应用、财政补贴等方面加大中小微企业的扶持，充分发挥中小微企业应对技术路线和商业模式变化的独特优势。

(三)高校应在创新人才培养和基础前沿研究方面发挥主导作用

在国家创新体系中，高校的定位主要体现在两个方面，一是为社会培养创新型人才，二是开展基础和前沿技术研究。目前，高校中的行政化干预问题仍普遍存在，加之评价体系和收入分配方面的问题，使得高校教师用更多的精力去争取项目、发表论文、参加社会活动，注重短期成果而忽视长期积累，特别是用于学生培养的精力非常有限，这也导在创新人才培养方面与社会需求脱节，在基础前沿研究方面缺乏重大的、有国际影响力的成果。围绕国家创新体系中高校的定位与问题，要以改革评价体系和资源配置方式为突破口，加快推动高校去行政化和开放办学。一是要实施高校创新人才培养计划，建立学校教育和实践锻炼相合、国内培养和国际交流合作衔接的开放培养体系，支持学生参与科学研究、促进科研与教学互动。二是实施高校知识创新工程，加大财政对高等教育和基础研究的支持力度，依托高校优势科研力量做好国家重点实验室、工程技术中心、产学研合作基地的布局，进一步聚焦重大科技产出。

(四)科研院所应在基础研究和战略高技术研发方面发挥主导作用

科研院所是基础研究和战略高技术研发的核心力量，是知识创新体系建设的重要组成部分。在长期的发展过程中，我国形成了一个规模庞大、形式多样的科研院所体系。同为科研院所，但他们的职能定位却不尽相同，以至于目前单一化的政策导向包括评价、资源分配等不能与科研院所的实际发展需要完全匹配，影响了创新的绩效，具体表现在研究院所多而不强，研究成果分散、技术创新不能很好地贴近市场需求。围绕国家创新体系中科研院所的定位与问题，要进一步推动科研院所的分类改革，建立现代院所制度。针对不同类型的科研院所建立不同的评价导向和资源配置模式，要加强同质化科研院所的整合;要进一步聚焦科学前沿和国家重需求，加大相关领域稳定支持力度;增加科研院所在人员使用、资金分配上的自主权，建立有利于科研人员流动、调动科研人员积极性的体制机制。

(五)科技中介机构应在促进科技成果转化方面发挥主导作用

在国家创新体系中，科技中介机构是推动科技成果转化的重要载体，是链接科技创新和经济发展的重要桥梁和纽带。尽管我国科技中介机构数量不少，但整体专业化水平不高，服务意识和服务能力较弱，以社会力量独立兴办的科技中介服务机构少之又少，整体竞争力不强。与我国高校、科研院所、企业发展相比，科技中介机构已经成为制约国家创新体系建设的一块短板。围绕国家创新体系中科技中介机构的定位与问题，应进一步加强科技中介服务体系的建设，通过评价、激励等政策引导人才、资金向科技中介机构聚集，鼓励和引导社会力量创办科技中介服务机构。作为科技中介机构，应更加突出专业化、服务化、社会化和网络化建设，积极参与到推动产学研合作中来，提高整体竞争力和服务质量。

(六)区域应在创新成果集成、推动可持续发展方面发挥主导作用

与上述创新主体不同，区域并不是真正意义上的创新主体，而是各主体开展创新活动所依赖的地理空间，同时也是各主体创新绩效集中表现的一个重要载体。因此，在国家创新体系中，区域应主要定位于与中央政府配合，协同推动各主体开展创新活动，集成创新成果，并最终推动区域经济社会发展和生态文明建设。围绕国家创新体系中区域的定位与问题，一方面要转变现有的对地方政府的评价导向，即从现有的简单以GDP为考核指标的导向转变为更加注重科技进步与创新、更加注重产业结构调整和生态文明建设，更加注重社会发展和人民生活质量提高上来;另一方面，要以创新型城市、创新型省份建设为重要载体，在干部绩效考核、科技金融、创新人才激励、支持创新的财税制度、科研院所和企业之间的人才流等方面大胆创新，先行先试，走出一条以创新驱动为特征的“先发之路”。

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