让社会保障更多更公平地惠及全体人民

陈汝军

社会保障作为社会安全网与稳定器，它给予公民基本的生活保障，使他们面对可能的风险时也能体面和有尊严地生活。建立健全社会保障体系，涉及千家万户，事关每个公民的切身利益，直接影响改革发展稳定大局。改革开放30多年来，我国经济发展实现新跨越，国民生产总值跃居世界第二，人民生活正在从温饱向更高水平小康迈进。在这一背景下，不断进行社会保障制度创新和管理创新，努力提高全体人民的满意度和幸福感，促进经济全面发展和社会的和谐稳定，真正实现社会保障惠及全体人民，就显得尤为重要。

不断扩大制度的覆盖面

实现社会保障更多更公平地惠及全体人民，必须不断扩大制度的覆盖面，将全体公民全部纳入社会保障的范围。党的十六届三中全会提出，到2020年建立覆盖城乡居民的社会保障体系。而到2012年底，全国参加城镇基本医疗保险人数为5.36亿人，新型农村合作医疗参合人数8.05亿人，参加城市低保人数2143.5万人，参加农村低保人数5344.5万人，参加城乡居民社会养老保险人数达到4.84亿人，参加职工养老保险3.04亿人，养老保险的参保总人数达到7.88亿人。城市农民工参加各项社会保险情况取得了比较大的进展，参加基本养老保险4543万人，参加基本医疗保险4996万人，参加工伤保险7179万人。但是从应保尽保的目标来看，仍有不少职业人群尚未参加，从实现制度全覆盖到实现人群全覆盖仍有一定的距离。

加大对重点企业、重点人群的扩面力度。要在巩固已有的社会保险扩面成果基础上，将社会保障覆盖的重点向非公经济组织从业人员、开发区企业职工、农民工、灵活就业人员等重点企业和重点人群转移，尤其是要将在城镇有稳定收入来源和劳动关系的农民工，统一纳入职工社会保障范围，切实维护他们的社会保障权益。

激发制度的内生机制。要加快实现全覆盖目标，必须进一步优化社会保障制度，坚持基本制度框架的统一与完整，在强化激励约束机制的基础上，适度扩大缴费基数浮动区间，增强对不同收入群体的缴费弹性，适当降低小微企业和低收入群体参加社会保障的门槛，减轻企业和个人缴费负担，力求让有参保缴费意愿的群体纳入制度的覆盖范围。

进一步强化社会保障的政府责任。要合理划分政府、企业和个人三方对社会保障的责任，依法加强并落实公共财政对社会保障的投入，扩大基金的收入来源，加强对各项社会保障基金投资运营的监督和管理，不断增强基金的抗风险能力，在此基础上适时适度降低各项社会保险费率，减轻企业和个人负担，为将更多群体全部纳入社会保障体系创造条件。

稳步提高社会保障待遇标准

实现社会保障更多更公平地惠及全体人民，必须稳步提高社会保障待遇标准，实现社会保障水平与经济社会整体发展水平同步。2012年，全国企业参保退休人员月人均基本养老金达到1721元，职工基本医疗保险政策范围内住院医疗费用基金支付比例达81%，城镇居民基本医疗保险政策范围内住院医疗费用基金支付比例达64%。总体来看，我国社会保障水平实现了平稳增长，但与经济社会整体发展水平以及人民群众的实际需要相比还有不小差距。实现社会保障待遇水平的平稳有效增长，仍然是完善社会保障体系的重要目标之一。

建立与经济发展指标、人民生活水平紧密挂钩的正常调整机制。使调整待遇工作正常化、机制化，避免不必要的人为干预，稳定社会预期，防止产生新的社会不公。要保持保障水平的基本稳定，重点是要消除因物价上涨引起的实际保障水平下降风险以及因社会平均工资上涨引起的替代率下降风险，建立生活性保障主要与物价、工资挂钩，医疗性保障主要与医疗费用支出挂钩的待遇增长机制，帮助广大人民群众克服经济运行波动带来的不利影响，稳定对未来生活的预期。

坚持待遇确定机制与待遇调整机制统筹考虑。多缴多得、长缴多得的激励机制是缴费型社会保险制度的生命线。如果不能在待遇调整工作中贯彻这一激励机制，那么通过计发办法改革建立起来的政策导向就会受到冲击甚至颠覆。近年来的养老保险待遇调整工作中，出现了诸如“晚退休不如早退休”等一些值得关注的不合理现象，这是对公平和效率的双重破坏，要认真加以解决，避免引起逆向激励。

夯实社会保障待遇的物质基础。当前，最重要的是要尽快建立独立于公共财政之外的基金管理模式，赋予社会保障基金作为社会基金所应具有的自主管理、独立运营的法律地位，为社会保障基金保值增值创造条件，避免社会保障基金僵化管理而带来的巨大损失，奠定社会保障可持续发展的物质基础，从长远上减少对于公共财政的依赖。

大力发展多层次社会保障体系。积极推进最低生活保障制度等社会救济、社会福利制度统筹发展，积极发展企业年金、职业年金等补充性社会保险，鼓励公民参加商业保险加强自我保障，使社会保障的获得渠道更加多层次、立体化，进而提高社会保障体系的整体保障效率。

强化制度的公平性

实现社会保障更多更公平地惠及全体人民，必须强化制度的公平性，让公平共享深入人心。必须保证起点公平、机会公平和规则公平，而不是结果公平。社会保障制度作为保障基本人权、促进公平正义的重要社会制度，更要把握好公平公正的准确内涵，从政策、管理、服务等多个方面，逐步消除歧视性规定和体制性障碍，尽快改善社会保障公共服务设施薄弱的现状，为城乡群众提供人人皆可参与、人人同等适用的社会保障。

整合现有的社会保障制度。目前，仅在基本养老保障方面，我国对三种人群分别有三种不同的制度安排：针对机关事业单位工作人员的退休制度或养老保险制度，针对企业职工或城镇从业人员的职工基本养老保险制度，针对城乡居民的居民养老保险或新农保制度。三者在制度设计、待遇水平等各方面差异悬殊。目前，国家已经对城镇居民和新型农村社会养老保险制度进行整合，决定在全国建立统一的城乡居民养老保险制度，要求2015年全国实现制度统一，2020年前全面实现制度规范，同时对城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗的整合也提出了明确的时间表和路线图。

统筹研究各项制度的待遇水平。中国统计年鉴相关数据显示，我国企业职工平均养老金替代率是45%左右，事业单位和公务员的替代率80%～90%，城乡居民养老保险的退休待遇水平最低，月基础养老金平均不足100元，根本无法满足基本生活需要。职业人群养老保险“双轨制”以及职业人群、非职业人群保障水平差距过大问题，已经成为违背社会公平正义的一个重要问题。取消职业人群养老保险“双轨制”并缩小职业人群与非职业人群保障水平差距，是缩小社会收入差距、实现社会公平正义的应有之义，有利于化解和平抚社会公众产生的种种疑虑和期盼，促进经济的快速发展和社会的和谐稳定。

努力实现不同社会保障制度之间的衔接转换。日前，人力资源社会保障部、财政部印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，对城乡居民养老保险和职工基本养老保险制度之间的转换问题做出了明确规定，解决了参保人员特别是农民工在城镇职工养老保险和城乡居民养老保险之间的制度衔接问题，在建立更加公平可持续的社会保障制度的征程上迈开重要步伐。要进一步创新思路，积极探索其他制度之间的衔接转换问题，为实现全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系、促进社会公平与和谐创造条件。

提高社会保障管理科学性和服务的便利性

要实现社会保障更多更公平地惠及全体人民，必须提高社会保障管理科学性和服务的便利性。政府对社会保障事业的责任，除了对社会保障基金的资金投入之外，另一项重要内容是建立社会保障管理机构和服务设施。近年来，全国各级社会保障管理机构和服务设施建设有了比较大的进步，专业化、信息化和标准化水平不断提高。但总体上看，社会保障管理服务体系还比较薄弱，远远不能适应社会保障事业的爆炸式发展和城乡群众对社会保障服务需求的快速增长。

进一步强化各级政府在提供社会保障管理和服务方面的职责。按照党的十八届三中全会的要求，按照社会保障的相关法律法规要求，将社会保障事业纳入当地经济社会发展规划，切实解决好人民群众全面、快速增长的公共需求与公共产品供应严重不足的矛盾，特别是养老、医疗、失业、救助等重大问题。

加快建设覆盖城乡的社会保险公共服务平台。按照公共服务均等化的要求，推动实现由管理到治理的转变，不断优化社会保障公共服务，使人民群众享受到更加方便、快捷、优质、高效的社会保障公共服务。整合利用基层服务组织和社会服务机构服务资源，重点打造社区（村）级服务平台，努力提升省、市、县（市、区）、镇（街道）、村（社区）五级社会保障服务网络建设水平。要不断优化服务流程，创新服务内容，拓展服务内涵，着力提升社会保障管理服务的效能。适应城乡居民就业形态、就业地点的变化，顺畅社会保险的异地转接和异地服务，不断满足人民群众对社会保障公共服务的需求。要围绕着社会保障全民覆盖的目标，加快理顺社会保险管理体制和运行机制，着力解决好提高社会保险统筹层次、完善社会保险基金管理体制等迫切需要解决的问题。