淮安新型城镇化进程中的人口集聚问题

程永清 宋岩澎

（程永清：淮安市教育局；宋岩澎：淮安市政府办公室）

党的十八届三中全会强调推进以人为核心的城镇化。新型城镇化要实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由乡到城的转变，其基础是人口的有效有序集聚。

一、加快人口集聚是新型城镇化的现实需求

总体上看，淮安城市建设规模的扩大快于城镇人口的增长，加快人口集聚既是增强城市活力、提高城镇化质量的客观需要，也是造福百姓、统筹城乡发展的现实需求。

人口向城镇集聚是农民改善生活的迫切愿望。在淮安市，纯粹的传统意义上的农民占比非常小，处于“农民工”状态的占比非常大。2012年6月，对全市170个村民小组10033户39323人进行抽样调查，结果显示，长期（半年以上）无人居住房屋1165户，空关率11.61%；劳动力人口19797，占总人口的50.34%，户均1.97人；实现就业18675人，占劳动力人口的94.33%，户均1.86人，其中在外地就业10256人，占劳动力人口的51.8%，户均1.02人。这种状态是土地、户籍、政策等多种原因形成的，并非农民的本意。调查表明：超七成农户支持宅基地置换，六成农民有进城转为“市民”意愿，且年龄越低进城愿望越强烈，其中18～30岁的新生代农民九成左右希望进城生活，以家庭为单位再加上老人、孩子，人口向城市集聚是广大农民，特别是处于“悬浮状态”的农民工的迫切需求。

人口向城镇集聚是城镇化发展的必然结果。随着城镇化进程的不断加快，城市生活形态已成为当今经济社会中的主要生活模式，对人们的生产、生活观念产生着深刻影响。改革开放30年，淮安城镇化取得了较显著成效，城镇化率由2003年的35.5%提升到2012年的53.5%，近10年间提升18个百分点，城市人口也由2003年的184.3万人提升到2012年的256.96万人。

人口向城镇集聚是城镇化可持续发展的内在要求。人是社会经济活动的主体。有人流，才有物流、商流和资金流，才能促进地区经济的可持续发展。根据《淮安市中心城市建设行动计划（2012～2016年）》，到2016年全市城镇化率将提高到60%，市区建成区面积达到180平方公里、人口超过160万人，四个县城建成各具特色和富有竞争力的中等城市。要实现这一目标，首先要保持人口向城镇转移的持续性。从中心城市发展看，目前淮安中心城市人口约142万，还需新增约18万人，每年需有4～5万人向城市转移；若按中心城区1万人/平方公里的人口密度通行标准计算，还需新增38万人。从县城和乡镇发展看，2012年涟水、洪泽、盱眙、金湖四县城市化率分别为44.1%、45.5%、45.3%、45.8%，县城人口分别为30万人、13.8万人、19.8万人、12.9万人，2016年县城人口要分别达40万人、20万人、30万人、20万人，包括重点乡镇在内需累计新增约40万人，每年需转移10万人。

二、淮安建成苏北重要中心城市进程中人口集聚的相对优势

具有便捷的区位交通优势。淮安位于长三角经济圈和环渤海经济圈交汇处，境内5条高速公路交汇，新长铁路直达30多个大中城市，连淮扬镇等高速铁路即将启动建设，未来将形成“米”字形铁路枢纽，大运河、盐河等高等级航道通江达海，淮安机场已开通香港、北京等15条航线，形成了公、铁、水、空立体式交通网络。

具有相对优越的环境优势。淮安市域河湖交错，境内水域面积占1/4；森林覆盖率达23.6%，城市绿化覆盖率近40%。先后获得国家卫生城市、国家园林城市、国家环保模范城市等称号，目前正在创建国家生态市，推进建设国家低碳城市试点，为人口集聚提供了优越的生态居住环境。

具有良好的人口潜力优势。2012年底，淮安户籍人口548.8万人，现有农村劳动力195.9万人，外出务工人员由2006年的120万人下降到2012年的87万人，年均返乡就业增长8.5%；而外来务工人员由2006年约10万人增加到2012年的23万人，年均增长13%。

具有特殊发展阶段的后发优势。2012年淮安人均GDP已达6335美元，工业增加值958.88亿元，处于向1万美元迈进的快速发展期，处于产业集聚加快形成阶段。按现有工业基础和发展速度测算，2016年工业增加值将达1730亿元，将新增30万个以上就业岗位，为人口集聚提供了经济基础和发展空间。

三、淮安新型城镇化进程中人口集聚面临的制约因素

城镇化步伐相对较慢。由于历史原因，淮安是传统的农业大市，基本农田保护面积达633.4万亩，占全市国土面积的42%。工业化、城镇化发展相对滞后，经济总量、工业增加值均居全省11位，地方可用财力有限，在城镇化方面投入能力相对偏弱，2012年城镇化率仅高于全国平均水平0.9个百分点，较全面小康社会目标值55%还差1.5个百分点，较全省平均水平63%还存在较大差距。

“半城市化”人口较多。近年来淮安城镇化虽取得了显著成效，城市的吸引力正在持续提升，但从城镇化率计算方法看，目前全市约有50万在城市长期居住但户籍仍在农村的进城人员，有约23万外来务工人员，两项累计约78万人被计算在城镇化率中，拉升城镇化率约16个百分点。这部分人群的稳定性，将影响着淮安城市的辐射力，也是今后一段时期城镇化的工作重点之一。

县乡区域经济基础较薄弱。推进城镇化是一项系统性工程，工作重点将在县城和乡镇，而淮安经济发展“短腿”也在县城和乡镇。淮安乡镇经济发展实力、设施配套水平、平均财政收入、平均财政支出等均处于全省下游水平。县、乡镇经济薄弱，必然造成基础设施投入不足、功能配套不完善，降低了农民转市民的积极性。同时，中心城市功能配套优势不够明显，没有形成“优势级差”，商业质态不高，同质化竞争突出，在一定程度上也削弱了人口向城镇集聚的吸引力。

机制创新不足。自2003年淮安取消“农转非”制度、实行户口迁移准入制度以来，10年来从农村向市区落户约25万人，仅占长期在城区居住但户籍在农村人口的1/3左右，且有放缓的趋势。其主要原因是农民不愿放弃附着在农村户籍上的既得利益。《土地承包法》规定：“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。”农民不敢承担放弃农村土地的风险。近年来，淮安在鼓励农民进城落户方面也进行了积极探索，但市一级城市机制创新空间有限，力度不大，总体上效果不够明显。

四、把握人口集聚的关键着力点

加快人口集聚，关键是要打破城乡二元结构形成的壁垒，建立城乡要素之间的转换通道，既要让农民“想进城”，更要让农民“融进城”。解决这一问题需坚持两手抓，一手抓农村土地制度创新，将附着在土地上的利益显性化，探索建立城镇发展用地与农民进城资金保障的置换通道；一手抓城镇公共服务均等化和产业支撑力，着力提升城镇包容性，实现进城农民真正融入城市生活、享受城市生活。重点把握以下八个方面：

建立合理的权益置换制度。随着中央对“三农”问题越来越重视和一系列惠农政策的出台，附着于“农村户口”上的权益也日益增多，特别是取消农业税并发放每亩120元左右的种粮补贴，对农民吸引力特别大，甚至有的地方出现已迁入城市的居民迫切要求回迁到农村。推进城镇化，实现人口向城镇集聚，必须针对农村宅基地和房屋使用权、承包土地经营权、集体资产处置收益权和惠农政策收益权等建立不同的置换制度，确保农民权益因进城落户保值增值，不因城镇化而受损。

剥离附着于户口上的福利功能。淮安的城市人口迁入条件相对还是比较宽松的，但是居住在城区的农民却大多不愿将户口迁入城市，最主要的原因就是附着于农村户口上的福利功能远远大于城市户口对农民的吸引力。解决这一问题，通行的做法是建立以身份证为核心的人口流动制度。在现阶段可分“三步走”。第一步，对农民进城落户设定一定年限的过渡期，过渡期内附着于“农村户口”上的权益保持不变。第二步，试行常住人口同城化待遇，对有进城意愿的“农民”允许其带着宅基地、承包地和林地等土地权益进城，在住房、医疗、教育、就业、养老保险、失业救济等方面，给予同等“市民”待遇，在过渡期内完成对附着于农村土地上的不同权益的合理置换，并将进城“农民”转为“市民”。第三步，设立农民权益转换专项资金，以政府或第三方的名义有偿购买或以其他方式转换附着于农村土地上的不同权益。

探索宅基地使用权有偿退出路径。随着“半城市化”人员的增多，农村村庄空心化现象越来越普遍；而另一方面，由于城市人口的增多，城市规模的扩大，城市建设用地非常紧张。解决这一矛盾的办法，就是要在二者之间建立通道。主要有三条路径：一是根据城镇发展规划，对现有的村庄进行合理的整合，使人口向小城镇集聚，集中集约利用土地；二是在农民自愿选择的原则下，开展农村宅基地使用权及农民自住房屋货币化退出；三是以宅基地及自住房等值置换城镇商品房产权。为保证该项工作的平稳推进，先期可由政府牵头，组建或委托国有资产公司，负责农村宅基地的置换、整理、经营，统筹城乡建设用地，推进土地整治结余指标市场化配置。为鼓励农民进城，对进入中心城市、县城和小城镇在指定小区选购商品房的，可分别给予一定的货币补贴或政策优惠。

畅通农民承包地经营权流转渠道。目前，制约农民承包地经营权流转的瓶颈主要有两个方面，一个是《土地承包法》规定，全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的土地交回发包方；另一个是农民承包地“细碎化”严重，“插花”现象很普遍，土地成片流转难、规模经营难。但如果保证农民在承包地经营权流转过程中利益不受损，就可从根本上解决这两个难题。循着这一思路，可采行的方法有：“搭建一个平台”，即是承包地经营权流转平台，组建土地股份合作公司，作为农村承包地的“蓄水池”，吸引农业龙头企业规模经营土地，农民以土地经营权换股权后，可视同承包地退出，允许其全家迁入设区的市转非农业户口。“建立一项制度”，即农民承包地利益保障制度，对大部分已流转小部分没流转的田块，探索设立“保障田”，将不愿流转的农民土地调整到保障田中，保障田的收益要不少于原田块的收益。“抓紧一项工作”，即抓紧推进农村土地确权登记颁证，开展农村集体土地所有权、使用权地籍调查，为农村土地流转、宅基地置换创造条件。

区别对待不同农民的需求差异。保证农民利益在土地流转、城镇化过程中不受损，既是中央对“三农”的一贯政策，也是农民向城镇集聚过程中的题中应有之意，必须区别对待，满足不同农民的需求差异。大体可分为五类：一是对长期在外务工的技能型农民，他们有一技之长，工作岗位较稳定，思想观念、生活方式已基本融入城市，转为市民条件已成熟，土地既是他们的牵挂，也是最后的保障和退路，可通过“土地换社保”等制度设计，解决其后顾之忧，促进其主动流转农村土地经营权。二是对近郊农民，由于土地、集体资产等权益收益较高，财产性收入是其总收入的主体构成部分，及时做好社会保障，避免因城镇化不彻底带来的社会不稳定。三是18～30岁的新生代农民，他们接受了一定程度的文化教育，但基本没有务农经历，具有转变成市民的强烈意愿，对城市生活基本适应，鼓励他们到中心城区或县城落户。四是对外来务工人员，要在工作、生活等多方面给予关心支持，还可开展一些如“荣誉新市民”等活动，提升对淮安的归属感，促进他们融入淮安，增强人口流入的稳定性。五是对长期生活在城里的农民、私营企业主，鼓励举家迁入中心城区或县城，老人到城市与家人享受天伦之乐、儿童到城市享受较优质教育资源。

统筹发展城乡产业体系。产业是人口集聚的首要载体和活水之源。首先，要完善产业体系，加强城镇规划与产业发展规划、城镇规模与产业规模的衔接，形成中心城市、县城、乡镇不同层级、互助互补的产业体系，吸引各个层级的人口集聚。其次，要扩大产业规模，纵向看淮安产业发展快，对人口的吸引已成加速态势，但横向看还有一定差距，还没有形成真正意义上的千亿元的产业体系，还没有一个从业10万人以上规模的产业集群。第三，要推动“产城”融合，围绕产业发展需求完善城镇功能，发挥产业对城镇的支撑作用，以产业发展促进城镇扩张、增强城镇对人口的承载能力，促进中心城市、县城、乡镇分别形成千亿元、百亿元、十亿元产业体系，实现工业化和城镇化互动发展。

建立包容性的城镇运行体系。让农民认同城市、融入城市，不向农村“返流”，享受与市民同等的生活质量，是城镇化的核心内容。包容性的城镇运行体系主要体现在四个方面：一是文化包容。不歧视、不排斥农民生活的一些习惯、方式，容许其有个从农民向市民逐步转变的过程。二是制度包容。对进城农民的待遇以制度形式予以明确，及时将转户居民纳入城镇就业服务和政策扶持范围，保障进城农民享受与城镇居民同等待遇。三是空间包容。按照人口发展规划，完善基础设施配套，合理配置学校、医院，落实住房保障、医疗保险、生活救助等社会保障，使农民进城后能在就业、就学、就医等方面享受同城待遇，实现公共服务均等化。四是生活包容。及时做好土地使用权置换和城镇生活保障之间的衔接，研究制订医疗、保险等城乡之间顺畅快速有效转换的办法，让失地农民及时感受到城市生活的便捷，促进举“家”进城落户，举“家”共享市民生活。

坚持人口集聚总量与城市承载能力协调发展。淮安正处于城镇化快速发展期，2016年城市化率将达60%。到2020年、2030年，随着城市水平的不断提高和淮安作为苏北重要中心城市影响力、辐射力、带动力的不断增强，城区人口集聚的规模也将迅速扩大。必须规划先行，遵循城市发展规律，留足城市发展空间，防止因人口及城市布局缺乏预见性规划，城市基础设施承载力严重不足，带来交通拥堵、环境污染、秩序紊乱、运行低效等一系列问题。要着力研究如何挖掘本土文化和自身特色，探索差异化、特色化发展。淮安中心城市的“一廊四区多片”，涟水的教育生态、洪泽的滨湖旅游、盱眙的山水文化、金湖的水乡园林等特色定位，以及8个重点镇、20个特色小城镇的规划，较好地彰显了淮安城市的特色。但这只是总体定位，要真正得到落实还需花大力气、下细功夫，关键要坚持“规划权上收”，确保规划的权威性、法定性，同时要探索“管理权下放”，确保实施的科学性、实效性，做到特色城镇、产业优势、人口集聚的同步发展、有序发展，从面上促进和带动淮安经济社会的协调发展。